Las novedades sobre la prueba en el procedimiento administrativo introducidas por la Ley 39/2015

La prueba es un acto de instrucción por el que se acreditan los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento. Este trámite ha sido objeto de una atención muy menguada en las sucesivas leyes de procedimiento administrativo, dedicándole tres artículos la Ley de 1958 (arts. 88 a 90) y dos la Ley 30/1992 (arts. 80 y 81). No le dedica la Ley 39/2015 más espacio a la prueba, regulándola en los arts. 77 y 78 que reproducen literalmente el contenido de los correlativos de la Ley 30/1992, si bien incorporando algunos contenidos que merecen ser destacados, más una referencia aislada en la regulación de los recursos administrativos que también comentaremos.

Quizás la incorporación material más importante que nos trae la Ley 39/2015 en materia de prueba es la proclamación de que su valoración

se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (art. 77.1)

Estos criterios se encuentran dispersos en el capítulo VI del Libro I de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC). Puede resultar útil destacar los más relevantes:

Para el interrogatorio de las partes, el art. 316 establece que

si no lo contradice el resultado de las demás pruebas, en la sentencia se considerarán ciertos los hechos que una parte haya reconocido como tales si en ellos intervino personalmente y su fijación como ciertos le es enteramente perjudicial.

Para el resto de los casos, la LEC declara aplicables las reglas de la sana crítica¹, añadiendo, para el caso de que la parte no comparezca (art. 304), que

el tribunal podrá considerar reconocidos los hechos en que dicha parte hubiese intervenido personalmente y cuya fijación como ciertos le sea enteramente perjudicial

y para el supuesto de que la parte se niegue a declarar o dé respuestas evasivas o inconcluyentes, previo apercibimiento (art. 307), que

salvo que concurra una obligación legal de guardar secreto, puede considerar reconocidos como ciertos los hechos a que se refieran las preguntas, siempre que el interrogado hubiese intervenido en ellos personalmente y su fijación como ciertos le resultare perjudicial en todo o en parte.

Para los documentos públicos², el art. 319 determina que

harán prueba plena del hecho, acto o estado de cosas que documenten, de la fecha en que se produce esa documentación y de la identidad de los fedatarios y demás personas que, en su caso, intervengan en ella.

Y, en particular, para los documentos administrativos no comprendidos en los números 5.º y 6.º del artículo 317 a los que las leyes otorguen el carácter de públicos, se establece que su fuerza probatoria será

la que establezcan las leyes que les reconozca tal carácter

y que

en defecto de disposición expresa en tales leyes, los hechos, actos o estados de cosas que consten en los referidos documentos se tendrán por ciertos, a los efectos de la sentencia que se dicte, salvo que otros medios de prueba desvirtúen la certeza de lo documentado.

En cuanto a los documentos privados, el art. 319 les otorga el carácter de prueba plena en el proceso, del mismo modo que los documentos públicos

cuando su autenticidad no sea impugnada por la parte a quien perjudiquen³

Para la valoración del dictamen pericial (art. 348) y del dictamen de cotejo de letras (art. 351) la LEC establece la aplicación de las reglas de la sana crítica.

Y, por último, para la valoración de las declaraciones de los testigos se establece (art. 376) que

Los tribunales valorarán la fuerza probatoria de las declaraciones de los testigos conforme a las reglas de la sana crítica, tomando en consideración la razón de ciencia que hubieren dado, las circunstancias que en ellos concurran y, en su caso, las tachas formuladas y los resultados de la prueba que sobre éstas se hubiere practicado.

La segunda novedad a destacar de la nueva regulación de la prueba (art. 77.5) es la elevación a la categoría de regla general del procedimiento al carácter probatorio que anteriormente se daba a los hechos constatados por determinado personal funcionario en los procedimientos sancionadores⁴. Ahora se dice que

los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario.

Por otro lado, cuando el objeto de la prueba sea la emisión de un informe por parte de un órgano administrativo, organismo público o Entidad de derecho público, la Ley le atribuye el carácter de preceptivo, con lo que le son aplicables las garantías establecidas en el art. 80.3⁵.

Y por último en lo que se refiere a la regulación general de la prueba(art. 77.2), la Ley prevé al lado del período ordinario de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, un período extraordinario de prueba solo a instancia de parte:

cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días.

Además, en la regulación de los recursos, se establece una regla de vital importancia (art. 118.1) que impone sin duda una exigencia adicional de diligencia a las personas interesadas, sus representantes y sus asesores en la realización de trámites en el procedimiento:

Tampoco podrá solicitarse la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado.

Aunque la nueva regulación de la prueba mejora, sin duda, la anterior por haber incorporado contenidos de evidente utilidad, podría haberse ido más allá, aplicando aquí también la minuciosidad casi reglamentaria que se observa en otras partes de la Ley 39/2015, dando entrada en su articulado a una verdadera teoría de la prueba en el procedimiento administrativo, para evitar a los operadores jurídicos de la Administración la necesidad de aplicar, muchas veces por analogía, los preceptos de otras leyes⁶ con las que no están familiarizados y cuya correcta interpretación y aplicación requiere una especialización muy específica.

1 La jurisprudencia identifica las reglas de la sana crítica con el prudente criterio del juzgador, señalando que esta prueba está sometida a las reglas de sana crítica en su valoración, es decir, a la lógica interpretativa y al común sentir de las gentes (STS 4 marzo 1994 -Civil-), e indicando que la valoración de la pueba en estos términos no es revisable salvo cuando el órgano a quo tergiverse las conclusiones periciales de forma ostensible o falsee de forma arbitraria sus dictados o extraiga conclusiones absurdas o ilógicas (STS 20 febrero 1992 -Civil-, citada por STS21 febrero 2003 -Civil-).

2 Señala el art. 317 que a efectos de prueba en el proceso, se consideran documentos públicos: 1.º Las resoluciones y diligencias de actuaciones judiciales de toda especie y los testimonios que de las mismas expidan los Secretarios Judiciales. 2.º Los autorizados por notario con arreglo a derecho. 3.º Los intervenidos por Corredores de Comercio Colegiados y las certificaciones de las operaciones en que hubiesen intervenido, expedidas por ellos con referencia al Libro Registro que deben llevar conforme a derecho. 4.º Las certificaciones que expidan los Registradores de la Propiedad y Mercantiles de los asientos registrales. 5.º Los expedidos por funcionarios públicos legalmente facultados para dar fe en lo que se refiere al ejercicio de sus funciones. 6.º Los que, con referencia a archivos y registros de órganos del Estado, de las Administraciones públicas o de otras entidades de Derecho público, sean expedidos por funcionarios facultados para dar fe de disposiciones y actuaciones de aquellos órganos, Administraciones o entidades.

3 Añade el art. 326 que cuando se impugnare la autenticidad de un documento privado, el que lo haya presentado podrá pedir el cotejo pericial de letras o proponer cualquier otro medio de prueba que resulte útil y pertinente al efecto. Si del cotejo o de otro medio de prueba se desprendiere la autenticidad del documento, se procederá conforme a lo previsto en el apartado tercero del artículo 320. Cuando no se pudiere deducir su autenticidad o no se hubiere propuesto prueba alguna, el tribunal lo valorará conforme a las reglas de la sana crítica. Asimismo, cuando la parte a quien interese la eficacia de un documento electrónico lo pida o se impugne su autenticidad, se procederá con arreglo a lo establecido en el artículo 3 de la Ley de Firma Electrónica.

4 El art. 137.3 de la Ley 30/1992 establecía que los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados.

5 De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones salvo cuando se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento en los términos establecidos en la letra d) del apartado 1 del artículo 22.

6 Por ejemplo, como ya hemos visto, de la LEC, pero también y por ejemplo, para algo tan elemental y fundamental como la identificación de los medios de prueba y su práctica, del Código civil (arts. 1214-1256), de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa (arts. 60-61) y de la propia LEC (arts.  281-386).