La posición jurídica de la persona denunciante en el procedimiento administrativo

Tanto la Ley 30/1992¹ como la Ley de procedimiento administrativo de 1958² se referían a la denuncia solo como una de las causas que podían dar lugar a la iniciación del procedimiento de oficio, sin establecer su régimen jurídico ni el status de la persona denunciante.

Esta situación ha cambiado con la Ley 39/2015. Para comenzar, ahora tenemos una definición de denuncia³:

Se entiende por denuncia, el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo.

Se ha establecido también el contenido mínimo de las denuncias, que excluye las denuncias anónimas⁴:

Las denuncias deberán expresar la identidad de la persona o personas que las presentan y el relato de los hechos que se ponen en conocimiento de la Administración. Cuando dichos hechos pudieran constituir una infracción administrativa, recogerán la fecha de su comisión y, cuando sea posible, la identificación de los presuntos responsables.

Y se ha regulado también la posición jurídica de la persona denunciante. El aspecto más importante que ha tenido acceso a la ley es la proclamación de que⁵

La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento⁶.

Este nuevo precepto legal viene a positivizar lo que ha sido la doctrina tradicional del Tribunal Supremo, que se recoge en la sentencia de 6 de octubre de 2009

Quien denuncia hechos que considera constitutivos de infracción de la legislación de protección de datos carece de legitimación activa para impugnar en vía jurisdiccional lo que resuelva la Agencia. (...) La razón es, en sustancia, que el denunciante carece de la condición de interesado en el procedimiento sancionador que se puede incoar a resultas de su denuncia. (...) El argumento crucial en esta materia es que el denunciante, incluso cuando se considere a sí mismo "víctima" de la infracción denunciada, no tiene un derecho subjetivo ni un interés legítimo a que el denunciado sea sancionado. El poder punitivo pertenece únicamente a la Administración que tiene encomendada la correspondiente potestad sancionadora - en este caso, la Agencia Española de Protección de Datos- y, por consiguiente, sólo la Administración tiene un interés tutelado por el ordenamiento jurídico en que el infractor sea sancionado.

Por lo tanto, como señala la sentencia de 20 de julio de 2015, la Administración

puede archivar de plano, tras la comprobación inicial por el Jefe del Servicio de Inspección, una denuncia y, según reiterada jurisprudencia, su presentación no obliga a otra cosa que a darle el curso legalmente previsto mientras que la legitimación del denunciante para impugnar jurisdiccionalmente actos como el recurrido en este caso, sólo se extiende a la exigencia de que se observe dicho curso.

No obstante, a la persona denunciante, aunque no tenga la condición de interesada, se le reconoce un cierto ámbito de acción en relación a la Administración receptora de la denuncia. Como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 2016, con cita de otras anteriores:

el interés determinante de la legitimación de un denunciante se concreta en que el Consejo General del Poder Judicial desarrolle las actividades investigadoras que le corresponden sobre las disfunciones o irregularidades que se le hayan comunicado en relación a la Administración de Justicia o la actuación de los Jueces y Magistrados, pero no comprende, por todo lo que se ha razonado con anterioridad, que esa actuación investigadora termine necesariamente con un acto sancionador

Y en supuestos muy específicos, como el que examina la sentencia del Tribunal Constitucional 48/2009, se reconoce una auténtica legitimación al denunciante que ha sufrido un accidente laboral para impugnar el resultado del procedimiento administrativo sancionador abierto como consecuencia de la posible infracción en materia de prevención de riesgos laborales que dio lugar a dicho accidente, por las posibles acciones indemnizatorias y el derecho al recargo de prestaciones que podrían derivarse de una resolución efectivamente sancionadora:

Por lo que se refiere a los casos, como es el presente, de impugnación judicial de resoluciones administrativas recaídas en procedimientos sancionadores de la normativa de prevención de riesgos laborales, este Tribunal sólo ha reconocido un eventual interés legítimo para intervenir en el proceso contencioso-administrativo a terceros distintos de las personas contra los que se hubiera dirigido el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, cuando la infracción controvertida hubiera dado lugar a un accidente laboral y el pronunciamiento judicial que recayera sobre la existencia o no de una infracción de la normativa de seguridad laboral estuviera llamado a producir, respecto del trabajador lesionado, «la vinculación a que se refiere la STC 182/1994, de 20 de junio, FJ 3, sin alternativa a un enjuiciamiento prejudicial diferente, de modo que la suerte del derecho del trabajador quedaría decidida en el proceso contencioso-administrativo, en el que su interés no puede quedar ayuno de la posible defensa» (STC 143/2000, de 29 de mayo, FJ 4).

Además, la Ley 39/2015 reconoce al denunciante en el procedimiento sancionador el derecho a que se le comunique la incoación del procedimiento cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean⁷.

La Ley 39/2015 regula también los beneficios para el denunciante que también es infractor arrepentido o meramente delator de los copartícipes en la infracción denunciada⁸. Beneficios cuyo reconocimiento no es una facultad del órgano sancionador sino un acto debido cuando se den los requisitos legales a la vista del imperativo deberá que la Ley dirige al órgano competente para resolver el procedimiento.

El supuesto de partida⁹ es que el denunciante haya participado junto con otros infractores en la comisión de una infracción que produzca un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones públicas¹⁰. La Ley prevé, respectivamente, la remisión o la reducción de la cuantía de la sanción que correspondería al infractor/denunciante cuando éste

sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, siempre y cuando en el momento de aportarse aquellos no se disponga de elementos suficientes para ordenar la misma y se repare el perjuicio causado.

o bien

cuando no cumpliéndose alguna de las condiciones anteriores, el denunciante facilite elementos de prueba que aporten un valor añadido significativo respecto de aquellos de los que se disponga.

Con una condición aplicable a los dos supuestos:

que el denunciante cese en la participación de la infracción y no haya destruido elementos de prueba relacionados con el objeto de la denuncia¹¹ .

Hay que valorar positivamente la regulación de la denuncia y de la posición jurídica del denunciante porque contribuye a la seguridad jurídica reducir el espacio que tienen que ocupar las resoluciones judiciales cuando la norma guarda silencio.

1 Art. 69.1

2 Art. 68

3 Art. 62.1

4 Art. 62.2

5 Art. 62.5

6 La Ley General Tributaria ya recogía en el art. 114.3 la misma prescripción al establecer que no se considerará al denunciante interesado en las actuaciones administrativas que se inicien como consecuencia de la denuncia ni se le informará del resultado de las mismas. Tampoco estará legitimado para la interposición de recursos o reclamaciones en relación con los resultados de dichas actuaciones. El art. 232.2, c) y la disposición adicional undécima 4 declaran no legitimados para promover las reclamaciones económico-administrativas a los denunciantes.

7 Art. 64.1.

8 La Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, puede invocarse como antecedente de la regulación general de los incentivos para el arrepentimiento o la delación in al introducir un procedimiento de clemencia, similar al vigente en el ámbito comunitario, en virtud del cual se exonera del pago de la multa a las empresas que, habiendo formado parte de un cártel, denuncien su existencia y aporten pruebas sustantivas para la investigación, siempre y cuando cesen en su conducta infractora y no hayan sido los instigadores del resto de miembros del acuerdo prohibido. Igualmente, el importe de la multa podrá reducirse para aquellas empresas que colaboren pero no reúnan los requisitos para la exención total. El programa de clemencia se desarrolla en el Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Defensa de la Competencia

9 El art. 62.3 señala que cuando la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas la no iniciación del procedimiento deberá ser motivada y se notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento.

10 En el texto del proyecto de Ley se introducía una regla general aplicable a todos los ámbitos del procedimiento administrativo que fue puntualizada por el Consejo de Estado (Dictamen 275/2015) en estos términos: Sin desconocer la utilidad del procedimiento de clemencia en muchos de los ámbitos de actuación de las Administraciones Públicas, es lo cierto que su regulación como mecanismo de aplicación genérica dentro del procedimiento administrativo común puede colisionar con lo dispuesto en las leyes sectoriales en las que se regula tal procedimiento (así, en la legislación sobre protección de datos, en la de defensa de la competencia o en el ámbito tributario). Se trata de un mecanismo eficaz para incentivar la denuncia de infracciones y, con ello, facilitar su detección y sanción. Sin embargo, su extensión, de forma global y generalizada, a todos los procedimientos sancionadores, impide atender a las peculiaridades que por razón de la materia puedan existir en cada caso, lo que hace preferible mantener la regulación de este procedimiento en la legislación sectorial. Se recomienda por ello valorar la conveniencia de introducir una regla de este tipo en la ley reguladora del procedimiento administrativo común.

11 Si trasladamos el aséptico esquema legal a la realidad nos encontramos con supuestos, además del de la conspiración para cometer irregularidades, como el de la coparticipación en la perforación de un pozo sin la preceptiva autorización, del propietario de la finca, del arrendatario y del industrial constructor del pozo. ¿Quién denuncia y quién es el denunciado aquí? ¿El dueño? ¿El pocero? ¿El masovero?