Páginas vistas en total

sábado, 25 de febrero de 2017

La nueva regulación de la responsabilidad patrimonial por aplicación de actos legislativos

En la regulación de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas contenida en la Ley 40/2015 (arts. 32 a 35) la novedad más destacable es la aparente ampliación de los supuestos que dan lugar a la responsabilidad del Estado legislador.

El art. 139.3 de la Ley 30/1992 sentaba el principio básico en esta materia:

Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezcan en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos.

El precepto transcrito ha sido recogido por la Ley 40/2015 (art. 32.3) con pequeños matices de redacción y la adición del siguiente párrafo:

La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4. 

b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5.

La nueva norma contempla, pues, tres supuestos de responsabilidad patrimonial derivada de la aplicación de un acto legislativo:

- Acto legislativo ajustado al ordenamiento constitucional y al Derecho de la Unión Europea. Como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de abril de 2016,

que una norma sea constitucional y conforme con el ordenamiento comunitario no excluye la antijuridicidad a efectos de la responsabilidad patrimonial en general pues en la lógica de este instituto tal elemento tiene su propia identidad y no se identifica necesariamente con ilegalidad o inconstitucionalidad. Del mismo modo que según el artículo 142.4 Ley 30/1992 (...) la nulidad de un acto nulo no genera necesariamente responsabilidad patrimonial, cabe deducir que la constitucionalidad de una ley o su conformidad con el ordenamiento comunitario no excluye necesariamente la antijuridicidad de su efecto lesivo.

Esta modalidad de responsabilidad patrimonial, indica la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2015,

precisa de la concurrencia, para que nazca la obligación de indemnizar, de los requisitos tradicionales (daño efectivo y antijurídico, imputabilidad, y nexo causal). Teniendo en cuenta, por lo que hace al caso, que respecto de la antijuridicidad , el artículo 141.1 de la Ley 30/1992 dispone, con carácter general, que "sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley " .

- Acto legislativo no ajustado al ordenamiento constitucional. Como indica la sentencia de 11 de octubre de 1991

ciertamente, el Poder Legislativo no está exento de sometimiento a la Constitución y sus actos -Leyes- quedan bajo el imperio de tal Norma Suprema. En los casos donde la Ley vulnere la Constitución, evidentemente él Poder Legislativo habrá conculcado su obligación de sometimiento, y la antijuridicidad que ello supone traerá consigo la obligación de indemnizar. Por tanto, la responsabilidad del Estado-legislador puede tener, asimismo, su segundo origen en la inconstitucionalidad de la Ley.

- Acto legislativo no ajustado al ordenamiento comunitario. La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 5 de marzo de 2006, recogiendo doctrina anterior, proclama que

en los casos en que una violación del Derecho comunitario por un Estado miembro sea imputable al legislador nacional que ha actuado en un ámbito en el que dispone de un margen de apreciación amplio para adoptar opciones normativas, los particulares lesionados tienen derecho a una indemnización cuando la norma de Derecho comunitario violada tenga por objeto conferirles derechos, la violación esté suficientemente caracterizada y exista una relación de causalidad directa entre esta violación y el perjuicio sufrido por los particulares. Con esta reserva, el Estado debe reparar las consecuencias del perjuicio causado por una violación del Derecho comunitario que le es imputable, en el marco del Derecho nacional en materia de responsabilidad, teniendo en cuenta que los requisitos fijados por la legislación nacional aplicable no podrán ser menos favorables que los referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna y que no podrán articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la reparación.

La Ley 40/2015 fija unos requisitos adicionales para que pueda hacerse efectiva la responsabilidad patrimonial derivada de la aplicación de los actos legislativos contrarios al ordenamiento comunitario (art. 32.5), y que ya hemos visto que vienen determinados por la jurisprudencia comunitaria:

a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.

b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.

c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.

La sentencia del Tribunal Supremo de 12 de junio de 2003 explica a partir de la jurisprudencia comunitaria las exigencias contenidas en cada uno de los requisitos:

En relación con el primer requisito, referido a una norma comunitaria que tenga por objeto conferir derechos a los particulares, ello no supone otra cosa que el que la vulneración de la norma comunitaria prive al particular del disfrute de ese derecho originándole un perjuicio individualizado y por tanto indemnizable. Ante todo debe sentarse la premisa de que la interpretación del instituto de la responsabilidad patrimonial debe ser siempre de carácter extensivo en el sentido de que ha de ser siempre favorable a la protección del particular frente al actuar del Estado, de una parte porque así lo exige el carácter objetivo de esa responsabilidad en el ámbito del derecho interno y de otra porque no es sino una forma de paliar las deficiencias que otras técnicas de protección de esos intereses presentan, no siendo en consecuencia razonable que el particular vea minorado su derecho a la tutela judicial efectiva en beneficio del Estado infractor.(...)

El segundo requisito a que hemos venido haciendo referencia es el de la violación suficientemente caracterizada. Quizá en esto esté el nudo gordiano de la cuestión que se plantea. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia, aún cuando sostiene que es el órgano jurisdiccional nacional el que debe apreciar la concurrencia de este requisito, ha venido estableciendo unas pautas para orientar a los tribunales nacionales. Así cabe citar las siguientes como criterios a tener en cuenta en este punto: 

a) Nivel de claridad y precisión de la disposición infringida; 

b) Mayor o menor margen de apreciación de que disponga el Estado miembro en relación con la norma vulnerada; 

c) Carácter intencionado o involuntario de la infracción y del perjuicio; 

d) Excusabilidad o inexcusabilidad del error de derecho; e) Que la conducta de una institución comunitaria haya podido contribuir a la infracción del Derecho comunitario en que ha incurrido el Estado miembro.(...)

El tercero de los criterios apuntado anteriormente, era el de la intencionalidad de la infracción. Ya desde ahora debemos señalar que la responsabilidad patrimonial de los Estados miembros ha de ser valorada no con criterios subjetivos, no se trata por tanto de que la conducta causante del daño sea culpable, sino con criterios objetivos. Otra cosa es que esa idea de culpa pueda ser tomada en consideración para valorar si estamos o no ante una infracción suficientemente caracterizada. El Tribunal de Justicia en su sentencia de 5 de marzo de 1996 aclara de algún modo la cuestión cuando en su apartado 56 establece los cinco elementos que el órgano jurisdiccional competente puede tener en cuenta para apreciar si la infracción es o no suficientemente caracterizada, elementos que anteriormente hemos citado bajo los apartados a, b, c, d y e, entre los que se encuentra el carácter intencional o involuntario de la infracción o del perjuicio. Ahora bien, ello no supone, continúa diciendo el Tribunal de Justicia en el apartado 79 de la sentencia citada, que pueda supeditarse la obligación de reparar a la concurrencia de un requisito basado en el concepto de culpa, en consecuencia, continúa, no puede supeditarse la reparación del perjuicio a la existencia de un acto intencional o negligente del órgano estatal. Ahora bien esa intencionalidad o negligencia servirá como elemento para determinar el que la infracción deba ser considerada como suficientemente caracterizada.

Además, la Ley 40/2015 establece como requisito común para los dos supuestos de responsabilidad patrimonial derivada de actos legislativos que el el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad o en su caso, la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Es decir, que para obtener la indemnización el particular ha de haber invocado la contrariedad con la Constitución o con el Derecho eurocomunitario en la reclamación judicial realizada. La doctrina del Tribunal Supremo ha sido contraria a esta exigencia cuando se trataba de una norma inconstitucional. La sentencia de 13 de junio de 2000 lo razona así:

no puede considerarse una carga exigible al particular con el fin de eximirse de soportar los efectos de la inconstitucionalidad de una ley la de recurrir un acto adecuado a la misma fundado en que ésta es inconstitucional. La Ley, en efecto, goza de una presunción de constitucionalidad y, por consiguiente, dota de presunción de legitimidad a la actuación administrativa realizada a su amparo. Por otra parte, los particulares no son titulares de la acción de inconstitucionalidad de la ley, sino que únicamente pueden solicitar del Tribunal que plantee la cuestión de inconstitucionalidad con ocasión, entre otros supuestos, de la impugnación de una actuación administrativa. (...) La interpretación contraria supondría impone a los particulares que pueden verse afectados por una ley que reputen inconstitucional la carga de impugnar, primero en vía administrativa (en la que no es posible plantear la cuestión de inconstitucionalidad) y luego ante la jurisdicción contencioso-administrativa, agotando todas las instancias y grados si fuera menester, todos los actos dictados en aplicación de dicha ley, para agotar las posibilidades de que el tribunal plantease la cuestión de inconstitucionalidad. Basta este enunciado para advertir lo absurdo de las consecuencias que resultarían de dicha interpretación, cuyo mantenimiento equivale a sostener la necesidad jurídica de una situación de litigiosidad desproporcionada y por ello inaceptable.

Más brevemente, la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 2010 indica que

es cierto que la recurrente no impugnó jurisdiccionalmente la autoliquidación del IVA mas si reaccionó cuando tuvo conocimiento de la sentencia del Tribunal de Justicia. Con anterioridad se limitó a aceptar la aplicación de la legalidad española vigente sin que le fuere exigible una conducta tendente a poner de relieve el incumplimiento por el Reino de España de las obligaciones establecidas en la Directiva. (...) No era exigible a la recurrente, tal cual pretende el Abogado del Estado, que hubiere impugnado la autoliquidación del IVA en el momento de su realización ya que aquella se llevó a cabo conforme a la legalidad interna entonces vigente sin que ese aquietamiento de la recurrente tenga que impedir obtener el eventual beneficio derivado de la condena por incumplimiento al Reino de España declarada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades.

Pero el Tribunal Supremo no lo entendió del mismo modo cuando la responsabilidad patrimonial había de derivar de la contrariedad de un acto legislativo con el ordenamiento comunitario. En una primera época, de la que son representativas las sentencias de 29 de enero de 2004 y 24 de mayo de 2005, consideró que la no impugnación, administrativa y judicial, del acto aplicativo de la norma contraria al Derecho Comunitario rompía el nexo causal exigido por la propia jurisprudencia comunitaria para la declaración de la responsabilidad patrimonial. Esta doctrina hubo de ser rechazada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que, en su Sentencia de 26 de enero de 2010 (Asunto C-118/08, señaló que

procede responder a la cuestión planteada que el Derecho de la Unión se opone a la aplicación de una regla de un Estado miembro en virtud de la cual una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado basada en una infracción de dicho Derecho por una ley nacional declarada mediante sentencia del Tribunal de Justicia dictada con arreglo al artículo 226 CE sólo puede estimarse si el demandante ha agotado previamente todas las vías de recurso internas dirigidas a impugnar la validez del acto administrativo lesivo dictado sobre la base de dicha ley, mientras que tal regla no es de aplicación a una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado fundamentada en la infracción de la Constitución por la misma ley declarada por el órgano jurisdiccional competente.

La rectificación del Tribunal Supremo vino con la sentencia de 17 de septiembre de 2010:

Ello obliga, por el principio de vinculación a que antes nos hemos referido, a rectificar la doctrina sentada en las sentencias de 29 de enero de 2004 y 24 de mayo de 2005, que entendieron que la no impugnación, administrativa y judicial, del acto aplicativo de la norma contraria al Derecho Comunitario rompía el nexo causal exigido por la propia jurisprudencia comunitaria para la declaración de la responsabilidad patrimonial, ruptura que, como ya se expreso, no se admite en los casos de actos de aplicación de leyes inconstitucionales, casos en los que no es preciso el agotamiento de los recursos administrativos y jurisdiccionales para el ejercicio de la acción de responsabilidad.

No obstante, el legislador ha optado por apartarse de la doctrina jurisprudencial y establecer como requisito para obtener la indemnización la previa impugnación invocando la inconstitucionalidad de la norma o su contrariedad con la normativa europea. El Consejo de Estado, en su dictamen 275/2015, da su conformidad a la decisión del legislador:

Sentado lo anterior, no ofrece dudas que la solución adoptada por el anteproyecto se aparta del criterio jurisprudencial que instaura la mencionada STS, al imponer en todo caso como requisito la obtención de una sentencia firme desestimatoria del recurso interpuesto contra la actuación administrativa lesiva, lo que equivale a exigir el agotamiento de todas las vías de impugnación existentes. Sin embargo, nada impide que una norma con rango de ley pueda, en efecto, establecer dicha condición como requisito necesario para que proceda declarar la responsabilidad patrimonial, siempre que con ello no contravenga los principios de equivalencia y efectividad. Desde esta perspectiva, la solución que ofrece el anteproyecto, aun siendo restrictiva, se acomoda debidamente al criterio sentado por el TJUE.

Llegados a este punto, tenemos que preguntarnos: ¿es razonable esta exigencia? ¿Se puede exigir que la persona reclamante tenga claro desde el principio que la norma es inconstitucional o contraria al Derecho europeo? Sin duda lo que pretende el legislador es evitar que los reclamantes que invocan argumentos ordinarios se aprovechen de la labor de otros reclamantes más avispados que han ido más allá en la fundamentación de su pretensión? ¿O habrá que incluir, ad cautelam, una cláusula de estilo en todas las reclamaciones en la que, por si acaso, se cuestione en abstracto la constitucionalidad de la norma respecto de la que se reclama o su adecuación al Derecho eurocomunitario?

Pero por si esto fuera poco, si seguimos leyendo el art. 32, encontraremos el apartado 6 que establece el efecto hacia futuro de las sentencias que declaren la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea salvo que en ellas se establezca otra cosa. Dichas sentencias

producirá(n) efectos desde la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, salvo que en ella(s) se establezca otra cosa.

¿Cabe, entonces, que pueda reclamarse responsabilidad patrimonial, en los supuestos que estamos examinando, si el correspondiente órgano judicial no acuerda el efecto retroactivo de la sentencia? Ya que, si no lo acuerda, ¿en qué casos podría reclamarse, dado que, hacia futuro, la norma declarada inconstitucional o contraria al Derecho eurocomunitario queda expurgada del ordenamiento jurídico?

No hay comentarios:

Publicar un comentario