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sábado, 10 de noviembre de 2018

El ejercicio del derecho de acceso a la información pública se somete a la regla del silencio negativo. Sobre la sentencia 104/2018 del Tribunal Constitucional



La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece en su art. 20.1 en relación con el procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública que la Administración ha de dictar resolución en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver y que este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. 

Señala también en el apartado 4 del art. 20 que transcurrido el plazo máximo para resolver sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. Por lo tanto, como ya comentamos en un anterior post, resulta aplicable la regla del silencio administrativo negativo a los procedimientos iniciados para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.

Y si tenemos en cuenta lo que establece la disposición final octava de la Ley 19/2013, prácticamente la totalidad del texto de la Ley tiene carácter básico, con la excepción de lo dispuesto en el segundo párrafo del apartado 2 del artículo 6, el artículo 9, los apartados 1 y 2 del artículo 10, el artículo 11, el apartado 2 del artículo 21, el apartado 1 del artículo 25, el título III y la disposición adicional segunda, que no atañen a la materia aquí expuesta, regulada, como se ha dicho en el art. 20 de la Ley 19/2013.

El dictamen del Consejo de Estado 707/2012, emitido sobre el Anteproyecto de Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, saliendo al paso de las numerosas críticas que había recibido la propuesta normativa por establecer silencio negativo en en el procedimiento de acceso, consideró que la solución adoptada resulta lógica y adecuada a Derecho, indicando que

Debe tenerse en cuenta, ante todo, el especial objeto sobre el que se proyecta el derecho de acceso que regula el anteproyecto, que no es otro que la información pública tal y como se define en el artículo 9. Esta información puede versar sobre una multiplicidad de actividades públicas y puede incluir en muchos casos datos relativos a materias o a terceros dignos de una especial protección. Desde esta perspectiva, es evidente que el derecho reconocido en el artículo 105.b) de la Constitución y regulado más extensamente en la Ley proyectada puede potencialmente entrar en conflicto con otros derechos e intereses (el derecho a la intimidad, el derecho al honor o el derecho a la protección de datos de carácter personal, así como el secreto profesional, la propiedad intelectual o la protección del medio ambiente, entre otros) que, en determinados supuestos, hayan de prevalecer sobre aquel. Siendo ello así, no cabe admitir la posibilidad de que, como consecuencia de la falta de resolución expresa en plazo de una solicitud de acceso, esos derechos puedan resultar vulnerados.

Las leyes autonómicas que se han dictado sobre transparencia y acceso a la información pública han tratado la cuestión del sentido del silencio en los procedimientos de acceso a la información de manera no unitaria.

Tenemos en primer lugar, las comunidades que han reproducido el modelo estatal y han establecido la regla del silencio negativo. Así lo ha hecho:
La Comunidad Valenciana establece en el art. 17.3 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana incondicionadamente el silencio positivo.

Cataluña con el art. 35.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece la regla del silencio positivo salvo que una norma con rango de ley establezca expresamente un efecto desestimatorio, total o parcial, con relación a una determinada información.

De forma muy parecida, la Comunidad Foral de Navarra ha establecido la regla del silencio positivo en el art. 41.2 de la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno salvo en relación con la información cuya denegación, total o parcial, viniera expresamente impuesta en una norma con rango de ley.

Asimismo, el Parlamento de Aragón en el art. 31.2 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón había establecido también la regla del silencio negativo salvo con relación a la información cuya denegación, total o parcial, viniera expresamente impuesta en una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o en una norma de derecho comunitario.

Es en relación con esta última disposición que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado recientemente con la sentencia 104/2018, de 4 de octubre, en la cuestión de inconstitucionalidad 5228-2017 planteada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en una causa triangular en la que están presentes el solicitante de la información, la Administración depositaria de la información y la entidad a la que se refiere la información solicitada, que es la que formula la objeción de inconstitucionalidad, atendida por el tribunal juzgador, contra la aplicación de el silencio positivo a las solicitudes de acceso a la información.

El Tribunal Constitucional comienza fijando que el título competencial que corresponde al Estado para legislar sobre esta materia es el que describe el art. 149.1, 18 de la Constitución, el establecimiento del procedimiento administrativo común. A continuación el Tribunal Constitucional recuerda su propia doctrina (sentencias 70/2018 y 143/2017) que señala que

tiene cabida en el procedimiento administrativo común el establecimiento de reglas que regulan el sentido del silencio administrativo, tanto cuando se hace sin referencia a sectores materiales concretos … como cuando, aun afectando a una materia o sector concreto … se establece una regla general predicable a todo tipo de procedimiento o a un tipo de actividad administrativa.

Continua el Tribunal Constitucional invocando argumentos muy parecidos a los esgrimidos por el Consejo de Estado, señalando que

tal derecho de acceso puede potencialmente entrar en conflicto con otros derechos o intereses protegidos que pueden limitar el mismo (derecho al honor, intimidad personal y familiar, protección de datos de carácter personal, secreto profesional, incluso la seguridad y defensa del Estado). Ante esta eventual colisión, el legislador estatal ha tomado la cautela de proteger estos derechos e intereses frente a la posibilidad de que puedan verse vulnerados o afectados como consecuencia de la falta de respuesta de la Administración a tales solicitudes, justificándose de este modo la regla del silencio negativo establecida en el artículo 20.4 de la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, por lo que la norma estatal «cumple una función típica de las normas de «procedimiento administrativo común»: «garantizar un tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones Públicas» [SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 27 y 55/2018, de 24 de mayo, FJ 9 b)].

Fijado lo anterior, el Tribunal Constitucional descarta una interpretación integradora que permita conciliar la norma aragonesa con los preceptos básicos estatales, por ser abiertamente contradictorios y por ello declara la inconstitucionalidad del art. 31.2 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón.

Queda por analizar el impacto de la sentencia en las normes autonómicas distintas de la aragonesa que contienen preceptos similares o casi idénticos al declarado inconstitucional. Recordemos que de acuerdo con la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, aunque

las sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tendrán el valor de cosa juzgada, vincularán a todos los Poderes Públicos y producirán efectos generales desde la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado»

la declaración de inconstitucionalidad acordada por el Tribunal Constitucional alcanza a los preceptos impugnados, así como, en su caso, la de aquellos otros de la misma Ley, disposición o acto con fuerza de Ley a los que deba extenderse por conexión o consecuencia (art. 39.1). Por lo tanto, no puede trasladarse la declaración de inconstitucionalidad a preceptos de otras normas que no han sido impugnados. Lo que significa que mientras no exista una eventual declaración posterior de inconstitucionalidad, si se plantea por el cauce correspondiente. Los preceptos de contenido similar a los declarados inconstitucionales permanecen formalmente vigentes y aplicables.

Pero no se puede dejar de lado que el art. 5.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial obliga a jueces y Tribunales interpretar y aplicar las leyes y los reglamentos

según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos,


de modo que la doctrina jurisprudencial emanada de la sentencia que estamos analizando, en tanto que es interpretación de la Constitución, vincula a jueces y Tribunales en el ejercicio de su función.


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