La
Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno,
establece en su art. 20.1 en relación con el procedimiento para el
ejercicio del derecho de acceso a la información pública que la
Administración ha de dictar resolución en el plazo máximo de un
mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente
para resolver y que este plazo podrá ampliarse por otro mes en el
caso de que el volumen o la complejidad de la información que se
solicita así lo hagan necesario y previa notificación al
solicitante.
Señala también en el apartado 4 del art. 20 que
transcurrido el plazo máximo para resolver sin que se haya dictado y
notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido
desestimada. Por lo tanto, como ya comentamos en un anterior post,
resulta aplicable la regla del silencio administrativo negativo a los
procedimientos iniciados para el ejercicio del derecho de acceso a
la información pública.
Y
si tenemos en cuenta lo que establece la disposición final octava de
la Ley 19/2013, prácticamente la totalidad del texto de la Ley tiene
carácter básico, con la excepción de lo dispuesto en el segundo
párrafo del apartado 2 del artículo 6, el artículo 9, los
apartados 1 y 2 del artículo 10, el artículo 11, el apartado 2 del
artículo 21, el apartado 1 del artículo 25, el título III y la
disposición adicional segunda, que no atañen a la materia aquí
expuesta, regulada, como se ha dicho en el art. 20 de la Ley 19/2013.
El
dictamen del Consejo de Estado 707/2012,
emitido sobre el Anteproyecto de Ley de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno, saliendo al paso de las
numerosas críticas que había recibido la propuesta normativa por
establecer silencio negativo en en el procedimiento de acceso,
consideró que la solución adoptada resulta
lógica y adecuada a Derecho,
indicando que
Debe
tenerse en cuenta, ante todo, el especial objeto sobre el que se
proyecta el derecho de acceso que regula el anteproyecto, que no es
otro que la información pública tal y como se define en el artículo
9. Esta información puede versar sobre una multiplicidad de
actividades públicas y puede incluir en muchos casos datos relativos
a materias o a terceros dignos de una especial protección. Desde
esta perspectiva, es evidente que el derecho reconocido en el
artículo 105.b) de la Constitución y regulado más extensamente en
la Ley proyectada puede potencialmente entrar en conflicto con otros
derechos e intereses (el derecho a la intimidad, el derecho al honor
o el derecho a la protección de datos de carácter personal, así
como el secreto profesional, la propiedad intelectual o la protección
del medio ambiente, entre otros) que, en determinados supuestos,
hayan de prevalecer sobre aquel. Siendo ello así, no cabe admitir la
posibilidad de que, como consecuencia de la falta de resolución
expresa en plazo de una solicitud de acceso, esos derechos puedan
resultar vulnerados.
Las
leyes autonómicas que se han dictado sobre transparencia y acceso a
la información pública han tratado la cuestión del sentido del
silencio en los procedimientos de acceso a la información de manera
no unitaria.
Tenemos
en primer lugar, las comunidades que han reproducido el modelo
estatal y han establecido la regla del silencio negativo. Así lo ha
hecho:
- Galicia con su Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno, que la establece en el art. 27.5;
- Castilla-La Mancha, en la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha, art. 33.3; Canarias con la Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública, en su art. 46.3;
- Castilla-León con la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León se remite a la norma estatal en los aspectos procedimentales;
- del mismo modo, Andalucía con la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía.
- Asimismo, el País Vasco tiene en trámite actualmente el Proyecto de Ley de transparencia, participación ciudadana y buen gobierno del sector público vasco que en su art. 44.4 establece también la regla del silencio negativo para las solicitudes de acceso a la información pública.
La
Comunidad Valenciana establece en el art. 17.3 de la Ley
2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y
Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana
incondicionadamente el silencio positivo.
Cataluña
con el art. 35.1 de la Ley
19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno
establece la regla del silencio positivo salvo
que una norma con rango de ley establezca expresamente un efecto
desestimatorio, total o parcial, con relación a una determinada
información.
De
forma muy parecida, la Comunidad Foral de Navarra ha establecido la
regla del silencio positivo en el art. 41.2 de la Ley
Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno
salvo
en relación con la información cuya denegación, total o parcial,
viniera expresamente impuesta en una norma con rango de ley.
Asimismo,
el Parlamento de Aragón en el art. 31.2 de la Ley
8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y
Participación Ciudadana de Aragón
había establecido también la regla del silencio negativo salvo
con relación a la información cuya denegación, total o parcial,
viniera expresamente impuesta en una norma con rango de ley por
razones imperiosas de interés general o en una norma de derecho
comunitario.
Es
en relación con esta última disposición que el Tribunal
Constitucional se ha pronunciado recientemente con la sentencia
104/2018,
de
4 de octubre, en la cuestión de inconstitucionalidad 5228-2017
planteada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Aragón en una causa triangular en la que
están presentes el solicitante de la información, la Administración
depositaria de la información y la entidad a la que se refiere la
información solicitada, que es la que formula la objeción de
inconstitucionalidad, atendida por el tribunal juzgador, contra la
aplicación de el silencio positivo a las solicitudes de acceso a la
información.
El
Tribunal Constitucional comienza fijando que el título competencial
que corresponde al Estado para legislar sobre esta materia es el que
describe el art. 149.1, 18 de la Constitución, el establecimiento
del procedimiento administrativo común. A continuación el Tribunal
Constitucional recuerda su propia doctrina (sentencias 70/2018 y
143/2017) que señala que
tiene
cabida en el procedimiento administrativo común el establecimiento
de reglas que regulan el sentido del silencio administrativo, tanto
cuando se hace sin referencia a sectores materiales concretos …
como cuando, aun afectando a una materia o sector concreto … se
establece una regla general predicable a todo tipo de procedimiento o
a un tipo de actividad administrativa.
Continua
el Tribunal Constitucional invocando argumentos muy parecidos a los
esgrimidos por el Consejo de Estado, señalando que
tal
derecho de acceso puede potencialmente entrar en conflicto con otros
derechos o intereses protegidos que pueden limitar el mismo (derecho
al honor, intimidad personal y familiar, protección de datos de
carácter personal, secreto profesional, incluso la seguridad y
defensa del Estado). Ante esta eventual colisión, el legislador
estatal ha tomado la cautela de proteger estos derechos e intereses
frente a la posibilidad de que puedan verse vulnerados o afectados
como consecuencia de la falta de respuesta de la Administración a
tales solicitudes, justificándose de este modo la regla del silencio
negativo establecida en el artículo 20.4 de la Ley de transparencia,
acceso a la información y buen gobierno, por lo que la norma estatal
«cumple una función típica de las normas de «procedimiento
administrativo común»: «garantizar un tratamiento asimismo común
de los administrados ante todas las Administraciones Públicas»
[SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 27 y 55/2018, de 24 de mayo,
FJ 9 b)].
Fijado
lo anterior, el Tribunal Constitucional descarta una interpretación
integradora que permita conciliar la norma aragonesa con los
preceptos básicos estatales, por ser abiertamente contradictorios y
por ello declara la inconstitucionalidad del art. 31.2
de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad
Pública y Participación Ciudadana de Aragón.
Queda
por analizar el impacto de la sentencia en las normes autonómicas
distintas de la aragonesa que contienen preceptos similares o casi
idénticos al declarado inconstitucional. Recordemos que de acuerdo
con la Ley
Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional,
aunque
las
sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad
tendrán el valor de cosa juzgada, vincularán a todos los Poderes
Públicos y producirán efectos generales desde la fecha de su
publicación en el «Boletín Oficial del Estado»
la
declaración de inconstitucionalidad acordada por el Tribunal
Constitucional alcanza a los preceptos impugnados, así como, en su
caso, la de aquellos otros de la misma Ley, disposición o acto con
fuerza de Ley a los que deba extenderse por conexión o consecuencia
(art. 39.1). Por lo tanto, no puede trasladarse la declaración de
inconstitucionalidad a preceptos de otras normas que no han sido
impugnados. Lo que significa que mientras no exista una eventual
declaración posterior de inconstitucionalidad, si se plantea por el
cauce correspondiente. Los preceptos de contenido similar a los
declarados inconstitucionales permanecen formalmente vigentes y
aplicables.
Pero
no se puede dejar de lado que el art. 5.1 de la Ley
Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial obliga a
jueces y Tribunales interpretar y aplicar las leyes y los reglamentos
según
los preceptos y principios constitucionales, conforme a la
interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones
dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos,
de
modo que la doctrina jurisprudencial emanada de la sentencia que
estamos analizando, en tanto que es interpretación de la
Constitución, vincula a jueces y Tribunales en el ejercicio de su
función.
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