Presunción de mancomunidad en el caso de deudas solidarias entre distintas Administraciones públicas cuando no sea posible establecer la cuota de responsabilidad de cada una de ellas en la causación del daño indemnizable

Bajo el epígrafe Responsabilidad concurrente de las Administraciones públicas, la Ley 40/2015 regula el supuesto de la causación del daño indemnizable por varias Administraciones públicas en el art. 33, distinguiendo dos supuestos:

• Responsabilidad derivada de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas: en este caso las Administraciones responden de forma solidaria, aunque el instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad

• En otros supuestos (es decir, cuando la concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño se produzca de facto) la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación.

El Tribunal Supremo ha abordado la problemática de la distribución de la responsabilidad entre las Administraciones intervinientes en las sentencias de 2 de diciembre de 2019 y de 21 de febrero de 2020. Para el Tribunal Supremo, en supuestos de causación concurrente del daño por parte de varias Administraciones públicas se imponen soluciones favorables a posibilitar el ejercicio de la acción por el particular perjudicado, sin perjuicio de las relaciones económicas internas entre aquéllas.

Por ello, en los casos en que la Administración responsable es susceptible de ser definida con claridad, atendiendo al criterio de ejercicio de la competencia o bien acudiendo al criterio del beneficio, ha de ser ésta la que responda, con exclusión de las que hayan podido intervenir de manera complementaria o accesoria.

Para el resto de los casos en que exista una concurrencia de Administraciones en la producción del daño, se aplica la regla de la solidaridad en el ámbito externo, como garantía de indemnidad patrimonial del perjudicado. En cuanto al ámbito interno, es decir, a la distribución de responsabilidad entre las distintas Administraciones intervinientes, el Tribunal Supremo reconoce que la regulación administrativa no es completa, si bien refleja la mancomunidad como regla en cuanto establece criterios para la asignación de la responsabilidad, como hemos visto. En consecuencia, en los supuestos en los que la aplicación de dichos criterios no permitan determinar la responsabilidad de cada Administración, habrá de acudirse a la normativa común de las obligaciones mancomunadas establecida en el Código Civil, concretamente los arts. 1.145 y 1.138, que establecen, para tales supuestos, la presunción de responsabilidad por partes iguales. Señala el Tribunal Supremo que

efectivamente el art. 1145 del Código Civil establece como primer criterio de reclamación frente a los demás deudores solidarios, en sus relaciones internas mancomunadas, la parte que a cada uno corresponda, es decir, la responsabilidad proporcional a la participación que cada uno ha tenido en la generación de la deuda, en este caso la producción de los daños y perjuicios causados, lo que concuerda con las previsiones de la normativa administrativa en los términos que antes hemos señalado, mientras que la reclamación por parte iguales resulta procedente y se presume cuando de la propia obligación no resulta otra cosa, según dispone el art. 1138 del citado cuerpo legal, de manera que, para determinar la posibilidad de delimitar y cuantificar las cuotas de responsabilidad de cada deudor solidario, ha de estarse "al texto de las obligaciones", dice el citado precepto, es decir, a los términos en que se contrae y establece la obligación de que se trate.

Concluye el Tribunal Supremo declarando que en el caso de deudas solidarias entre distintas Administraciones públicas en las que no sea posible establecer el porcentaje de responsabilidad de cada una de las Administraciones públicas deudoras solidarias, ha de aplicarse la presunción de mancomunidad, y que la acción de regreso de la Administración pública deudora que hubiera satisfecho la deuda en su integridad contra las Administraciones públicas codeudoras, ha de deducirse en vía contencioso-administrativa.

Con este pronunciamento, el Tribunal Supremo completa por vía interpretativa un aspecto de la regulación de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas que no estaba expresamente resuelto por la Ley 30/1992 ni en la actualidad por la Ley 40/2015.