Las transmisiones de datos interadministrativas cuando las personas interesadas no aporten datos y/o documentos que ya obren en poder de las Administraciones públicas

El art. 28.2 de la Ley 39/2015, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, establece, en relación con el deber de las personas interesadas de aportar al procedimiento administrativo los datos y documentos exigidos por las Administraciones Públicas de acuerdo con lo dispuesto en la normativa aplicable, que las personas interesadas tienen derecho a no aportar los documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración

En estos supuestos, la Administración actuante puede consultar o recabar dichos documentos salvo que la persona interesada se oponga a ello, oposición que no es posible cuando la aportación del documento venga exigida en el marco del ejercicio de potestades sancionadoras o de inspección. La consulta o la obtención de los documentos ha de hacerse electrónicamente a través de las redes corporativas de las Administraciones públicas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto.

Señala también el art. 28.3 de la Ley 39/2015 que las Administraciones Públicas no han de requerir a las personas interesadas datos o documentos que hayan sido aportados anteriormente por la persona interesada a cualquier Administración, siempre que esta indique en qué momento y ante qué órgano administrativo presentó los citados documentos. En este caso, las Administraciones Públicas han de recabarlos electrónicamente por los medios indicados en el párrafo anterior, salvo que conste en el procedimiento la oposición expresa de la persona interesada o la ley especial aplicable requiera su consentimiento expreso, y solo excepcionalmente, si las Administraciones Públicas no pudieran recabar los citados documentos, pueden solicitar nuevamente a la persona interesada su aportación.

El Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, aprobado por el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo (en adelante, Reglamento), establece en su art. 61 las reglas aplicables a las transmisiones de datos entre Administraciones públicas cuando las personas interesadas no aporten datos y/o documentos que ya obren en poder de las Administraciones Públicas y sea necesario recabarlos para la tramitación de un determinado procedimiento administrativo.

A este respecto, la regla general es el acceso electrónico por parte del órgano administrativo encargado de la tramitación del procedimiento a los datos, documentos o certificados necesarios mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto. Dicho órgano administrativo incorporará la información obtenida al procedimiento administrativo correspondiente, y dejará constancia en los ficheros del órgano, organismo público o entidad de derecho público cedente del acceso a los datos o documentos efectuado.

De forma excepcional, y solamente cuando no sea posible el acceso electrónico a los datos, la información puede ser solicitada por otros medios habilitados al efecto y se ha de conservar la documentación acreditativa de la circunstancia que imposibilitó dicho acceso electrónico, incorporándola al expediente.

La transmisión de datos ha de llevarse a cabo siempre a solicitud del órgano o entidad tramitadora. La solicitud ha de tener el siguiente contenido:

·       La identificación de los datos requeridos y sus titulares,

·       La finalidad para la que se requieren los datos.

·       Si en la petición de datos interviene un empleado o empleada público se ha de incluir la identificación de este en la petición.

La responsabilidad del correcto acceso electrónico a los datos cuya titularidad corresponda a otro órgano, organismo público o entidad de derecho público, así como de su utilización, en particular, cuando los datos a los que se accede tengan un régimen de especial protección, corresponde al órgano, organismo público o entidad de derecho público cesionario. Cuando para dicho acceso se requiera el consentimiento de la persona interesada, el cesionario será responsable del requerimiento de dicho consentimiento.

La cesión de datos dentro de una actuación administrativa puede llevarse a cabo, entre otras formas, de manera automatizada, entendiéndose por tal la consulta realizada íntegramente a través de medios telemáticos en la que no haya intervenido de forma directa un empleado o empleada público.

El Reglamento establece una regla específica respecto a las transmisiones de datos que se realicen en virtud del artículo 14 del Reglamento (UE) n.º 2018/1724 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de octubre de 2018, relativo a la creación de una pasarela digital única de acceso a información, procedimientos y servicios de asistencia y resolución de problemas y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 1024/2012, que prevé la creación de un sistema técnico para el intercambio automatizado de pruebas entre autoridades competentes de Estados miembros diferentes. 

Este sistema técnico, en principio, ha de permitir que la persona usuaria tenga la posibilidad de previsualizar las pruebas que utilizará la autoridad solicitante y decidir si procede o no al intercambio de pruebas, pero a continuación se establece que el Derecho de la Unión o nacional aplicable puede permitir el intercambio transfronterizo automatizado de datos sin tal previsualización. En este sentido, el Reglamento excluye las transmisiones de datos previstas en su art. 61 de la previsualización que se acaba de describir.

Y, por último, el Reglamento en su art. 63 regula la remisión electrónica de expedientes administrativos en el ámbito de las Administraciones públicas mediante puesta a disposición, señalando que cuando desde una Administración Pública se solicite a otra un expediente electrónico, la remisión por esta a través de un nodo de interoperabilidad*, de la dirección electrónica o localizador que dé acceso al expediente electrónico puesto a disposición de la primera equivale a la remisión del mismo, siempre que se garantice la integridad del acceso a lo largo del tiempo que determine la correspondiente política de gestión de documentos electrónicos y el cumplimiento de la normativa de interoperabilidad aplicable al tipo de expediente.

______________________

* Se entiende por nodo de interoperabilidad la entidad que presta servicios de interconexión técnica, organizativa y jurídica entre sistemas de información para un conjunto de Administraciones Públicas bajo las condiciones que estas fijen. La disposición adicional tercera del Reglamento crea el nodo de interoperabilidad de identificación electrónica del Reino de España para el reconocimiento mutuo de identidades electrónicas entre los Estados miembros, de acuerdo con lo previsto en el Reglamento (UE) n.º 910/2014, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior.

¿Son indemnizables los gastos de asesoramiento de la persona interesada en el procedimiento administrativo?

La sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 2021 ha establecido doctrina a los efectos de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas sobre la indemnizabilidad de los gastos ocasionados en concepto de asesoramiento jurídico de la  persona interesada en un procedimiento administrativo, en particular en el supuesto de que  la terminación del mismo se hubiera ocasionado por el desistimiento de quien podía instarlo.

La sentencia se refiere a una reclamación de indemnización de los gastos derivados de defensa jurídica en un procedimiento de expropiación forzosa, iniciado a instancias de una beneficiaria titular de una concesión minera del que se desiste posteriormente.

Como es sabido, entre los derechos de las personas interesadas en el procedimiento administrativo se encuentra el de

actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses. (art. 53.1, g) Ley 39/2015.

Es perfectamente comprensible que, siendo la designación de asesor una facultad de la persona interesada, con carácter general los costes derivados de ese asesoramiento vayan a cargo de quien lo ha solicitado, es decir, de la propia persona interesada.

Ahora bien, en un supuesto como el que analiza la sentencia cabe plantearse si el daño económico producido por el pago de los servicios de asesoramiento, que se ha revelado innecesario porque el procedimiento finalizó sin que se llevara a cabo la expropiación, es antijurídico y, por tanto, indemnizable. Aunque la contratación de los servicios de asesoría fuera voluntaria, en este caso no ha tenido ninguna utilidad práctica para quien los ha contratado y pagado.

Es antijurídico, a tenor de lo establecido en el art. 106.2 CE y en el art. 32.1 de la Ley 40/2015, el daño que el particular no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley. La antijuridicidad no se refiere a la conducta del agente productor del daño, sino que se traslada al ámbito subjetivo de la persona perjudicada, en el sentido, como se ha dicho, de que esta no tenga el deber de soportarlo.

El supuesto más evidente se presenta cuando la norma impone la obligación a una persona determinada o incluso a un determinado grupo de personas de soportar el concreto perjuicio que comporta un determinado actuar administrativo. En este caso desaparece la antijuridicidad del daño, porque precisamente la obligación comporta la imposición de ese daño. Pero la antijuridicidad también desaparece cuando existe únicamente el deber de soportar el daño, que como obligación no aparece expresamente en la norma pero es una consecuencia inherente a la misma con plenos efectos jurídicos.

En el caso que nos ocupa, la norma no establece expresamente la obligación de que la persona interesada se haya de hacer cargo del coste del asesoramiento jurídico al que ha tenido que acudir en los procedimientos administrativos en los que interviene. Lo que hay que determinar es si en este caso concurre el deber de la persona interesada de soportar ese coste.

Y para ello, el Tribunal Supremo analiza la naturaleza del procedimiento administrativo en una reflexión que vale la pena reproducir:

(…) en el procedimiento administrativo no hay una contienda entre partes, es decir, no se trata de una posición enfrentada entre la Administración, que pretende dictar un concreto acto administrativo, y los particulares que por el contenido de dicho acto se vean afectados. Muy al contrario, una de las exigencias del procedimiento administrativo, como todo el actuar de las Administraciones públicas, no es tanto la defensa de sus potestades, sino servir con objetividad los intereses generales y, sometida siempre al principio de legalidad (…). Y precisamente esa exigencia del principio de legalidad, se impone a la Administración una actividad, en especial durante la tramitación de los procedimientos, de objetividad en sus decisiones -- también de los actos de trámite-- lo cual requiere velar, durante dicha tramitación, no solo en la efectividad de sus potestades, sino también proteger los derechos e intereses de los ciudadanos afectados por el ejercicio de esas potestades. (…)

En los procedimientos administrativos, a diferencia de lo que ocurre en los procesos, no existe una confrontación de partes enfrentadas por intereses que deben ventilarse en el mismo, sino que en su tramitación deben protegerse todos los derechos, de tal forma que, sin perjuicio del derecho de los interesados en los procedimientos de poder actuar asistido de un asesoramiento técnico, no es una necesidad del mismo, porque sus intereses deben ser protegidos por la misma Administración en la tramitación del procedimiento.

Otra cosa será cuando, dictado el acto que tiene por finalidad el procedimiento tramitado, cualquiera de los afectados considere que se han conculcado alguno de sus derechos, para cuya defensa tiene abierta la vía de la impugnación de dicho acto en vía contencioso-administrativa en el proceso correspondiente (…)

Lo que se quiere significar con lo expuesto es que, en la medida en que durante la tramitación de los procedimientos administrativos no están desprotegidos los derechos e intereses de los interesados en el mismo, la posibilidad de actuar en él mediante un asesoramiento jurídico, si bien es una facultad que no se le puede negar a los afectados por los actos que se dicten en el seno del referido procedimiento, es indudable que dicho asesoramiento no es necesario --puede ser conveniente-- y por tanto esa posibilidad es una pura y libre decisión de los interesados que no debe correr de cuenta de la Administración. (…)

En definitiva, si el procedimiento administrativo constituye un mecanismo necesario para la adopción de los actos administrativos y en su tramitación es la propia Administración pública la que asume, como le viene impuesto, la defensa de todos los derechos e intereses que se ven afectados por el acto administrativo que se pretende adoptar con dicho procedimiento, sin perjuicio de que cualquiera de los interesados pueda actuar en el procedimiento mediante el asesoramiento que considere conveniente, el coste de ese asesoramiento es un deber que debe soportar quien lo interesa, sin que exista obligación alguna de las Administración en esa tramitación de soportar o compensar dichos costes, tan siquiera por la vía de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. En suma, que en tales supuestos existe el deber de los ciudadanos de soportar el coste de ese asesoramiento jurídico.

La conclusión del Tribunal Supremo gravita sobre el hecho de que la Administración, al tramitar y resolver el procedimiento administrativo, ha de tutelar todos los intereses en juego, tanto los generales como los de las personas interesadas, lo que hace innecesario que la persona interesada cuente con un asesoramiento adicional y por ello, si la persona interesada hace uso voluntariamente de ese asesoramiento, tiene el deber de soportar su coste.

Desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, el Tribunal Supremo llega a la misma conclusión. Dado que el daño reclamado y sujeto a indemnización deben estar en una relación directa con el funcionamiento de los servicios públicos, y en este caso el funcionamiento de los servicios es la necesidad de la tramitación de un procedimiento administrativo con plena garantía de objetividad y defensa de todos los derechos e intereses afectados, de donde deberá concluirse que en esa tramitación, en cuanto la exigencia de un asesoramiento jurídico no es necesaria, la decisión de utilizarlo no puede ser imputado a dicho servicio público, sino a una decisión libre y voluntaria de la persona interesada y, por tanto, es la que debe soportar el coste de ese asesoramiento buscado en su propio interés.

Y por último, el Tribunal Supremo, recordando su propia jurisprudencia sobre los costes procesales generados por la impugnación de los actos administrativos en vía jurisdiccional, que no se integran en la responsabilidad patrimonial, sino que han de ser resarcidos, en su caso, por la vía de régimen de las costas procesales, advierte de la contradicción que supondría que siendo en esa fase jurisdiccional no solo conveniente, puesto que ahora ya si hay enfrentamiento de intereses, sino necesaria dicha intervención, el coste de esa intervención por profesionales no se integre en la responsabilidad de las Administraciones, y se integrara el coste de esa intervención en un procedimiento administrativo que, ni es obligatoria dicha intervención ni se aprecia su conveniencia, a la vista de que ni existe enfrentamiento de intereses ni despreocupación de la Administración de todos los derechos e intereses afectados.

Concluye el Tribunal Supremo declarando que

con carácter general, no puede estimarse como daño indemnizable, a los efectos de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, los gastos ocasionados en concepto de asesoramiento jurídico en el seno de un procedimiento administrativo, aunque la terminación del mismo se hubiera ocasionado por el desistimiento de quien podía instarlo.

Novedades que aporta en materia de procedimiento administrativo el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos. El Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo.

Cuando era inminente la entrada en vigor de la parte de la Ley 39/2015 que había quedado demorada -siempre que no se acordase una nueva demora como había ocurrido en dos ocasiones anteriores- el Boletín Oficial del Estado ha publicado el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, cuya entrada en vigor se establece para el 2 de abril de 2021, coincidiendo con la entrada en vigor de la parte demorada de la Ley 39/2015, y, dicho sea de paso, señalando  una vacatio legis de ¡2 días!

La disposición ha sido dictada en desarrollo de la Ley 39/2015 y de la Ley 40/2015 en lo referido a la actuación y el funcionamiento electrónico del sector público, y se aplica al sector público, que, como es sabido, comprende la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local y el sector público institucional. 

El Real Decreto, además de aprobar el Reglamento mencionado, modifica una parte considerable del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica, y un artículo del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo en desarrollo de las previsiones contenidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

El Reglamento tiene carácter básico en una parte muy importante de su articulado, con excepción de los preceptos que señala la disposición final primera como aplicables solo en el ámbito estatal, y que se identifican fácilmente a lo largo del articulado por la mención que se hace a esta circunstancia. Por lo tanto, la casi totalidad de las previsiones del Reglamento complementan lo establecido por las Leyes 39 y 40/2015 con aplicación en todo el sector público.

El Reglamento está formado por un título preliminar y cuatro títulos numerados, con un total de 65 artículos, más diez disposiciones adicionales. La primera parte del Reglamento, excluido el título preliminar, regula fundamentalmente los aspectos tecnológicos del procedimiento administrativo: el título I regula los portales de internet, el punto de acceso general electrónico y las sedes electrónicas, y el título II, aunque lleva por título Procedimiento administrativo por medios electrónicos, trata fundamentalmente de la identificación y autentificación de las Administraciones públicas y de las personas interesadas (arts. 15-36). 

Donde encontramos un conjunto significativo de preceptos sobre el procedimiento administrativo en tanto que actividad de las Administraciones públicas y de las personas interesadas es en el capítulo III del título II y el título III, que podemos agrupar en una segunda parte del Reglamento sobre las previsiones procedimentales. Y la tercera parte, que encontramos en el título IV, trata sobre la colaboración entre las Administraciones públicas para la actuación administrativa por medios electrónicos.

A continuación, vamos a destacar algunos de los aspectos que por su relevancia o por ser novedosos en materia de procedimiento administrativo han llamado nuestra atención en las primeras lecturas del texto.

Principios que ha de respetar el sector público en sus actuaciones y relaciones electrónicas (art. 2)

El Reglamento enumera seis principios, pero conviene resaltar los dos últimos: el principio de proporcionalidad, en cuya virtud sólo se exigirán las garantías y medidas de seguridad adecuadas a la naturaleza y circunstancias de los distintos trámites y actuaciones electrónicos, y el principio de personalización y proactividad, entendido como la capacidad de las Administraciones Públicas para que, partiendo del conocimiento adquirido del usuario final del servicio, proporcione servicios precumplimentados y se anticipe a las posibles necesidades de los mismos.

Derecho a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas (art. 3.2)

El Reglamento concreta la manera de hacer efectiva la opción que corresponde a las personas físicas no obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para ejercitar su derecho a relacionarse electrónicamente con la Administración Pública, en dos momentos distintos:

a) al inicio del procedimiento, comunicándolo al órgano competente para la tramitación de forma que este pueda tener constancia de dicha decisión.

b) en una fase posterior, comunicando al órgano competente la voluntad de relacionarse electrónicamente o, en su caso, de dejar de hacerlo cuando ya se había optado anteriormente por ello, de forma que quede constancia de la voluntad. En ambos casos, los efectos de la comunicación se producirán a partir del quinto día hábil siguiente a aquel en que el órgano competente para tramitar el procedimiento haya tenido constancia de la misma.

Canales de asistencia para el acceso a los servicios electrónicos (art. 4)

Parece que el Reglamento aclara la duda que suscita el art. 12.2 de la Ley 39/2015, que apunta a que la asistencia en el uso de medios electrónicos a las personas interesadas no obligadas a relacionarse electrónicamente con la Administración, generalizando la prestación de la asistencia a (todas) las personas interesadas a los servicios electrónicos proporcionados en su ámbito competencial, mediante los siguientes canales:

a) Presencial, a través de las oficinas de asistencia que se determinen.

b) Portales de internet y sedes electrónicas.

c) Redes sociales.

d) Telefónico.

e) Correo electrónico.

f) Cualquier otro canal que pueda establecerse de acuerdo con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 39/2015.

Régimen de subsanación (art. 14)

Se regulan cuatro supuestos:

a) Si existe la obligación de la persona interesada de relacionarse a través de medios electrónicos y no los hubiera utilizado, el órgano administrativo requerirá la correspondiente subsanación, advirtiendo que, de no ser atendido el requerimiento en el plazo de diez días, se le tendrá por desistido en su solicitud o se le podrá declarar decaído en su derecho al trámite correspondiente, previa resolución que tendrá que ser dictada en los términos previstos en el artículo 21 de la Ley 39/2015.

b) Este régimen de subsanación será asimismo aplicable a las personas físicas no obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas que hayan ejercitado su derecho a relacionarse electrónicamente con la Administración Pública de que se trate. En todo caso, cuando se trate de una solicitud de iniciación, la fecha de la enmienda se considerará a tal efecto como fecha de presentación de la solicitud.

c) En el supuesto de que las Administraciones Públicas hayan determinado los formatos y estándares a los cuales deberán ajustarse los documentos presentados por la persona interesada, si incumple este requisito se le requerirá para que, en el plazo de diez días, subsane el defecto, con la indicación que, si así no lo hiciera y previa resolución que tiene que ser dictada en los términos previstos en el artículo 21 de la Ley 39/2015, se le tendrá por desistido en su solicitud o se le podrá declarar decaído en su derecho al trámite correspondiente, respectivamente.

d) En el supuesto de que el escrito o solicitud presentada adolezca de cualquier otro defecto subsanable, por la falta de cumplimiento de los requisitos exigidos en los artículos 66, 67 y 73 de la Ley 39/2015 o por la falta otros requisitos exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá su subsanación en el plazo de diez días. Este plazo podrá ser ampliado hasta cinco días, a petición de la persona interesada o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos, en su caso, presente dificultades especiales, siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva.

Identificación o firma electrónica de las personas interesadas mediante personal funcionario público habilitado (art. 30)

Para el supuesto previsto en el segundo párrafo del artículo 12.2 de la Ley 39/2015 (firma por personal funcionario habilitado cuando una persona interesada no obligada a la relación electrónica con la Administración no dispusiera de los medios electrónicos necesarios para su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo), una vez realizada la actuación administrativa, la persona funcionaria habilitada entregará a la persona interesada toda la documentación acreditativa del trámite realizado, así como una copia del documento de consentimiento expreso cumplimentado y firmado, cuyo formulario estará disponible en el Punto de Acceso General Electrónico de la respectiva Administración.

Acreditación en la actuación por medio de representante (art. 32)

A partir de que la representación podrá acreditarse por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna de su existencia, se añade a los supuestos recogidos en el art. 5.4 de la Ley 39/2015 (apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal en las oficinas de asistencia en materia de registros o comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica o sede electrónica asociada, y acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente o en sus registros particulares de apoderamientos) dos supuestos más sin ánimo de exhaustividad:

a) Mediante un certificado electrónico cualificado de representante para actuaciones en nombre de persona jurídica, entendiéndose en tal caso que el poder de representación abarca cualquier actuación ante cualquier Administración Pública

b) Mediante documento público cuya matriz conste en un archivo notarial o de una inscripción practicada en un registro mercantil. En este caso, la persona interesada deberá aportar la certificación registral electrónica correspondiente o al menos expresar el código seguro u otro sistema de acceso y verificación del documento electrónico.

Presentación en el registro de documentos e información cuyo régimen especial establezca otra forma de presentación (art. 37.4) 

El Reglamento completa las previsiones del art. 16.8 de la Ley 39/2015 estableciendo que en este caso el órgano administrativo competente para la tramitación del procedimiento comunicará esta circunstancia al interesado e informará de los requisitos exigidos por la legislación específica aplicable.

Presentación y tratamiento de documentos en registro (arts. 39 y 53)  

El Reglamento establece una serie de prescripciones sobre

a) las características de los documentos a presentar en los registros:

Se habilita a las Administraciones Públicas para determinar los formatos y estándares a los que deberán ajustarse los documentos presentados por las personas interesadas en el registro siempre que cumplan con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y normativa correspondiente.

b) sobre el procedimiento aplicable en las oficinas de asistencia en materia de registros

Los documentos en soporte no electrónico se presentarán a través de las oficinas de asistencia en materia de registros. Cuando se presenten documentos originales o copias auténticas en soporte no electrónico, desde el momento en que sean digitalizados conforme a lo dispuesto en las correspondientes normas técnicas de interoperabilidad, tendrán la consideración de copia electrónica auténtica de documento en soporte papel con la misma validez para su tramitación que los documentos aportados en soporte papel.

Inmediatamente tras su digitalización, los documentos presentados serán devueltos a las personas interesadas.

Si ello no es posible, los documentos presentados por la persona interesada en soporte papel o en formato electrónico dentro de un dispositivo, una vez digitalizados serán conservados a su disposición durante seis meses para que pueda recogerlos, independientemente del procedimiento administrativo al que se incorporen o de la Administración Pública a que vayan dirigidos, salvo que reglamentariamente la Administración correspondiente establezca un plazo mayor.

Transcurrido el plazo, la destrucción de los documentos se realizará de acuerdo con las competencias del Ministerio de Cultura y Deporte o del órgano competente de la comunidad autónoma, y siempre que no se trate de documentos con valor histórico, artístico u otro relevante o de documentos en los que la firma u otras expresiones manuscritas o mecánicas confieran al documento un valor especial.

c) sobre algunas de las incidencias que se pueden producir:

En el caso de que se detecte código malicioso susceptible de afectar a la integridad o seguridad del sistema en documentos que ya hayan sido registrados, se requerirá su subsanación al interesado que los haya aportado.

Cuando el tamaño de los documentos registrados exceda la capacidad que se determine para el Sistema de Interconexión de Registros, su remisión a la Administración y órgano al que van dirigidos podrá sustituirse por la puesta a disposición de los documentos, previamente depositados en un repositorio de intercambio de ficheros. En este caso, el archivo de los documentos intercambiados por registro corresponderá al órgano competente para la tramitación del procedimiento, de acuerdo al plazo que determine su normativa.

Comunicaciones obligatorias a las personas interesadas por medios electrónicos (art. 41)

El Reglamento establece la obligatoriedad de comunicar a la persona interesada, cuando la relación con las Administraciones Públicas deba realizarse por medios electrónicos, al menos:

a) La fecha y, en su caso, hora efectiva de inicio del cómputo de plazos que haya de cumplir la Administración tras la presentación del documento o documentos en el registro electrónico.

b) La fecha en que la solicitud ha sido recibida en el órgano competente, el plazo máximo para resolver el procedimiento y para la práctica de la notificación de los actos que le pongan término, así como de los efectos del silencio administrativo.

c) La solicitud de pronunciamiento previo y preceptivo a un órgano de la Unión Europea y la notificación del pronunciamiento de ese órgano de la Unión Europea a la Administración.

d) La existencia, desde que se tenga constancia de la misma, de un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea que condicione directamente el contenido de la resolución, así como la finalización de dicho procedimiento.

e) La solicitud de un informe preceptivo a un órgano de la misma o distinta Administración y la recepción, en su caso, de dicho informe.

f) La solicitud de previo pronunciamiento de un órgano jurisdiccional, cuando este sea indispensable para la resolución del procedimiento, así como el contenido del pronunciamiento cuando la Administración actuante tenga la constancia del mismo.

g) La realización del requerimiento de anulación o revisión de actos entre administraciones previsto en el artículo 22.2.a) de la Ley 39/2015, así como su cumplimiento o, en su caso, la resolución del correspondiente recurso contencioso-administrativo.

Práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos (art. 42.1, 2 i 3)

El Reglamento desarrolla y completa las previsiones del art. 43 de la Ley 39/2015 estableciendo las siguientes reglas:

a) En caso de que la Administración, organismo o entidad actuante lleve a cabo la puesta a disposición de las notificaciones de forma acumulativa mediante comparecencia en la sede electrónica y a través de la Dirección Electrónica Habilitada única, para el cómputo de plazos y el resto de efectos jurídicos se tomará la fecha y hora de acceso al contenido o el rechazo de la notificación por el interesado o su representante en el sistema en el que haya ocurrido en primer lugar. A tal efecto se habrá de disponer de los medios electrónicos necesarios para sincronizar de forma automatizada en uno y otro sistema la información sobre el estado de la notificación con objeto de garantizar la eficacia y seguridad jurídica en la tramitación del procedimiento.

b) La comparecencia voluntaria de una persona interesada que no esté obligada a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas o que no haya comunicado que se le practiquen notificaciones por medios electrónicos, o la de su representante en la sede electrónica o a través de la Dirección Electrónica Habilitada única, y el posterior acceso al contenido de la notificación o el rechazo expreso de esta, tendrá plenos efectos jurídicos.

c) La notificación por comparecencia en la sede electrónica y a través de la Dirección Electrónica Habilitada única conlleva la puesta a disposición de la persona interesada de un acuse de recibo que permita justificar bien el acceso al contenido de la notificación, bien el rechazo del interesado a recibirla, que contendrá, como mínimo, la identificación del acto notificado y la persona destinataria, la fecha y hora en la que se produjo la puesta a disposición y la fecha y hora del acceso a su contenido o del rechazo.

Sucesión de personas físicas o jurídicas en un procedimiento administrativo (art. 42.4)

Se trata de un conjunto de previsiones sobre una materia que no aparece en la Ley 39/2015:

a) En los supuestos de sucesión de personas físicas o jurídicas, inter vivos o mortis causa, la persona o entidad que sucede a la persona interesada comunicará la sucesión al órgano competente de la tramitación del procedimiento de cuya existencia tenga conocimiento, en el plazo de 15 días hábiles, desde el día siguiente al de la efectividad de la sucesión o desde la inscripción de la defunción en el Registro Civil, en el caso de fallecimiento de persona física.

b) El órgano responsable de la tramitación procederá, en su caso, en procedimientos no finalizados, a autorizar a la persona o entidad sucesora el acceso a las notificaciones electrónicas ya practicadas desde la fecha del hecho causante de la sucesión y a practicar a dicha persona o entidad sucesora las notificaciones electrónicas que se produzcan en lo sucesivo. En el caso en el que la persona física sucesora no estuviera obligada a relacionarse electrónicamente con la Administración y no opte por este cauce de relación, las notificaciones que se produzcan en lo sucesivo deberán practicarse en papel, sin perjuicio de la garantía de acceso al expediente completo.

c) Si la persona o entidad sucesora efectúa la comunicación después del plazo indicado de 15 días, los defectos en la práctica de notificaciones que se deriven de este incumplimiento, que hubieran acaecido con anterioridad a dicha comunicación, le serán imputables a la persona interesada; dándose por cumplida por la Administración, a todos los efectos, la obligación de puesta a disposición de la notificación electrónica en la sede electrónica o sede electrónica asociada, a través de la Dirección Electrónica Habilitada única o ambas, según proceda, a la persona jurídica o persona física cuya sucesión el interesado no ha hecho valer.

Aviso de puesta a disposición de la notificación (art. 43) 

El Reglamento aclara alguno de los aspectos de la regulación contenida en el art. 41 de la Ley 39/2015 sobre el aviso de puesta a disposición de la notificación:

a) El aviso solo se practicará en caso de que la persona interesada o su representante hayan comunicado a la Administración un dispositivo electrónico o dirección de correo electrónico al efecto.

b) La persona interesada se hace responsable, por la comunicación a la Administración, de que dispone de acceso al dispositivo o dirección de correo electrónico designados. En caso de que dejen de estar operativos o pierda la posibilidad de acceso, la persona interesada está obligada a comunicar a la Administración que no se realice el aviso en tales medios. El incumplimiento de esta obligación por parte del interesado no conllevará responsabilidad alguna para la Administración por los avisos efectuados a dichos medios no operativos.

c) Cuando la persona interesada sea un sujeto obligado a relacionarse por medios electrónicos y la Administración emisora de la notificación no disponga de datos de contacto electrónicos para practicar el aviso de su puesta a disposición, en los procedimientos iniciados de oficio la primera notificación que efectúe la Administración, organismo o entidad se realizará en papel, advirtiendo a la persona interesada en esa primera notificación que las sucesivas se practicarán en forma electrónica por comparecencia en la sede electrónica que corresponda o, en su caso, a través de la Dirección Electrónica Habilitada única, y dándole a conocer que puede identificar un dispositivo electrónico, una dirección de correo electrónico o ambos para el aviso de la puesta a disposición de las notificaciones electrónicas posteriores.

d) Se autoriza a las Administraciones para crear bases de datos de contacto electrónico para la práctica de los avisos de puesta a disposición de notificaciones en su respectivo ámbito.

El documento administrativo electrónico (art. 46)

La Ley 39/2015 define los documentos públicos administrativos, indicando que son los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones públicas (art. 26.1). El Reglamento añade a esta definición la de documento administrativo electrónico, indicando que es la información de cualquier naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico, según un formato determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado admitido en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y normativa correspondiente, y que haya sido generada, recibida o incorporada por las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus funciones sujetas a Derecho administrativo.

Se establece también que cuando en el marco de un procedimiento administrativo tramitado por medios electrónicos el órgano actuante esté obligado a facilitar al interesado un ejemplar de un documento administrativo electrónico, dicho documento se podrá sustituir por la entrega de los datos necesarios para su acceso por medios electrónicos adecuados.

Eficacia de las copias auténticas de documentos (art. 47.2)

El Reglamento aclara que las copias auténticas de documentos se pueden expedir a partir del documento original o de otra copia auténtica, con la misma validez y eficacia que el documento original.

Configuración del expediente administrativo electrónico (art. 51)

El Reglamento establece que el foliado de los expedientes administrativos electrónicos se llevará a cabo mediante un índice electrónico autenticado que garantizará la integridad del expediente y permitirá su recuperación siempre que sea preciso y que será firmado por el titular del órgano que conforme el expediente para su tramitación o bien podrá ser sellado electrónicamente en el caso de expedientes electrónicos que se formen de manera automática, a través de un sistema que garantice su integridad.

Ejercicio del derecho de acceso al expediente electrónico (art. 52)

El derecho de acceso de las personas interesadas que se relacionen electrónicamente con las Administraciones Públicas al expediente electrónico y, en su caso, a la obtención de copia total o parcial del mismo, previsto en el artículo 53.1.a) de la Ley 39/2015, se entenderá satisfecho mediante la puesta a disposición de dicho expediente en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en la sede electrónica o sede electrónica asociada que corresponda, con la remisión a la persona interesada o a su representante de la dirección electrónica o localizador que dé acceso al expediente electrónico puesto a disposición.

Destrucción de documentos en soporte no electrónico (disposición transitoria primera del Real Decreto 230/2021)

El Real Decreto establece en sus normas transitorias establece que, a partir del 2 de abril de 2023, los documentos en soporte no electrónico que se encuentren en la fecha de su entrada en vigor en las oficinas de asistencia en materia de registros y de los que se haya obtenido una copia electrónica auténtica de conformidad con los requisitos que establece el Esquema Nacional de Interoperabilidad y su normativa técnica complementaria, para su registro e incorporación al correspondiente expediente electrónico, podrán ser eliminados. 

Para ello será necesaria la comunicación previa a la autoridad calificadora correspondiente, que irá acompañada de un análisis de riesgos, con la especificación de las garantías de conservación de las copias electrónicas y del cumplimiento de las condiciones de seguridad que, en relación con la conservación y archivo de los documentos electrónicos, establezca el Esquema Nacional de Seguridad, la normativa de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la legislación de archivos y patrimonio histórico y cultural y la normativa específica que sea de aplicación.

De nuevo sobre la prescripción de sanciones objeto de recurso administrativo no resuelto: procede la aplicación retroactiva de la Ley 40/2015

En un anterior post identificábamos como uno de los contenidos que recoge la Ley 40/2015 procedentes de la jurisprudencia la fijación del dies a quo -es decir, del día de inicio del cómputo- del plazo de prescripción de las sanciones cuando el recurso de alzada presentado contra la resolución que la impuso no ha sido resuelto, no en aquel en que se produce su firmeza sino a partir del día siguiente a la producción del silencio administrativo. 

Lo recoge el art. 30.3 de la Ley 40/2015 en los siguientes términos:

El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla

(…)

En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.

El Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse recientemente sobre la aplicación retroactiva de este precepto en las sentencias de 25 de febrero de 2021 y de 30 de noviembre de 2020, la más reciente en relación al recurso de alzada y la otra sobre el recurso de reposición.

Respecto al recurso de alzada, se plantea si la disposición que prevé como día inicial del cómputo de la prescripción de las sanciones, el día siguiente al de la finalización del plazo para resolver el recurso de alzada interpuesto, pero no resuelto y/o notificado en plazo, resulta de aplicación retroactiva, por constituir norma sancionadora más favorable, y ello en aplicación de la previsión del art. 26.2 de la Ley 40/2015 que recogiendo el principio constitucional (art. 9.3) de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, establece que

Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.

Hay que señalar que el supuesto de hecho y la actuación administrativa sancionadora tuvieron lugar con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 40/2015, incluida la resolución desestimatoria extemporánea del recurso de alzada.

Respecto al recurso de reposición, se plantea cómo y cuándo debe computarse el plazo de prescripción de la sanción impuesta cuando se ha interpuesto recurso de reposición y no de alzada, que es la hipótesis a la que se refiere el art. 30 Ley 40/2015.

La respuesta del Tribunal Supremo es aceptar de plano la aplicación retroactiva, como norma más favorable, del precepto que establece el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la sanción en el día posterior a la finalización del plazo para resolver el recurso, y declarar que el cómputo del plazo de prescripción de la sanción en los términos establecidos en el art. 30.3, párrafo tercero, de la Ley 40/2014, para el recurso de alzada, es aplicable al supuesto de desestimación presunta del recurso de reposición.

 

 

Alcance de la prohibición de delegación de la resolución de recursos en los órganos que hayan dictado los actos objeto de recurso

Entre las competencias que no pueden ser objeto de delegación, el art. 9.2 de la Ley 40/2015 incluye

La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso

reproduciendo la previsión contenida anteriormente en el art. 13.2 de la Ley 30/1992.

El supuesto más corriente de aplicación práctica de este precepto nos lo ofrece la dinámica del recurso de alzada, que es el recurso jerárquico por naturaleza (art. 121.1 Ley 39/2015) en el que se establece legalmente la distinción entre la autoridad que dicta el acto recurrido y la llamada a resolver el recurso, y en el que en virtud de la prohibición indicada no es posible una delegación de la competencia para resolver el recurso a favor del órgano que dictó el acto impugnado.

En relación con esta cuestión, el Tribunal Supremo ha dictado recientemente las sentencias de 3 de diciembre de 2020 y de 27 de enero de 2021 que resuelven una interesante duda jurídica que se plantea cuando por el juego simultáneo de la delegación y de la suplencia acaba siendo llamado a resolver el recurso de alzada el órgano que dictó el acto impugnado, de una forma formalmente ajustada a las previsiones legales.

El supuesto examinado es el siguiente: un secretario general técnico resuelve un recurso de alzada por delegación del consejero autonómico en que actuaba por suplencia de la Secretaria General de Vivienda, Rehabilitación y Arquitectura que se encontraba vacante y que era la que ostentaba la delegación, contra una resolución sancionadora dictada por el mismo secretario general técnico.

Como es sabido, la suplencia se produce cuando la persona titular de un órgano administrativo no puede ejercer su competencia por vacante, ausencia, enfermedad o cuando haya sido declarada su abstención o recusación, y su ejercicio corresponde de forma temporal al órgano designado expresamente o en su defecto, por quien designe el órgano inmediato superior de quien dependa el suplido (art. 13 Ley 39/2015).

La situación de vacante del órgano delegado activa el mecanismo de suplencia que comporta que el ejercicio de la competencia de resolver el recurso de alzada corresponda al mismo órgano que dictó el acto.

La respuesta del Tribunal Supremo comienza declarando que la separación entre el órgano que dicta la resolución y el órgano que resuelve el recurso de alzada constituye una garantía de la persona interesada:

el requisito de que el recurso de alzada sea resuelto por un órgano distinto del que dictó la resolución originaria constituye una exigencia legal fijada en garantía del administrado (como recordaron en su momento las SsTS de 28 de septiembre de 1983 y 14 de abril de 1984); y, en coherencia con ello, el artículo 13.2.c) de la Ley 30/1992 estableció en su día la prohibición de delegar " la resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso". Esta prohibición de delegación en favor del órgano que hubiere dictado el acto impugnado, prevista con carácter general para la resolución de todo tipo de recursos, adquiere más sentido aun, por razones obvias, en el ámbito del derecho administrativo sancionador, en el que debe exigirse con el máximo rigor la observancia de los mecanismos legalmente establecidos en garantía de los derechos del administrado (…)

Y concluye que en el caso examinado

esa doble actuación colisiona frontalmente con el verdadero espíritu de la Ley 30/1992 (aplicable ratione temporis), norma reguladora de la competencia y de las figuras de la suplencia, la delegación de competencia y la avocación. Es claro, a juicio de esta Sala, que lo que el legislador no quiere -en ningún caso y menos aún en el seno de un procedimiento sancionador- es que se produzca un resultado como el que ahora enjuiciamos, esto es, que la misma persona física, en cuanto titular de la Secretaría General Técnica, dicte primero una resolución sancionadora (actuando en virtud de suplencia del titular del órgano competente) y, a continuación, resuelva el recurso de alzada interpuesto contra aquélla (actuando por delegación del órgano competente).

Además, ofrece una solución práctica para cuando en un supuesto específico la aplicación de la normativa vigente lleve a una situación como la que es el objeto de esta jurisprudencia:

cuando, en función de la delegación conferida, corresponda resolver el recurso de alzada interpuesto contra la resolución sancionadora al mismo funcionario que dictó ésta -en virtud de suplencia-, dicho funcionario debe ponerlo en conocimiento del órgano delegante de la competencia para resolver la alzada a fin de que éste pueda avocar para sí el conocimiento del asunto -sin perjuicio de sus facultades de delegación- dada la innegable concurrencia de  poderosas razones jurídicas que hacen aconsejable dicha avocación.

Sobre la condición de persona interesada por la titularidad de intereses legítimos

El art. 3.1 de la Ley 39/2015, que reproduce la legislación anterior, anuda la concurrencia de la condición de persona interesada en un determinado procedimiento administrativo a la ser titular de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos, en todo caso cuando la persona titular haya promovido el procedimiento y también cuando, sin haber iniciado el procedimiento, el derecho pueda verse afectado por la decisión que se adopte en él, y cuando la persona titular del interés legítimo que pueda resultar afectado por la resolución se persone en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

De los conceptos jurídicos que utiliza el referido precepto probablemente el que suscita una aplicación más laboriosa es el de interés legítimo, que no es definido por la ley pero que una abundante jurisprudencia considera que concurre cuando a la persona que ejerce la acción

el procedimiento administrativo le reporte cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la pretensión. (Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2018).

El Tribunal Supremo nos ofrece un interesante ejemplo para caracterizar el interés legítimo como legitimador para intervenir en un procedimiento administrativo en las sentencias de 15 de junio y de 17 de diciembre de 2020 en las que se plantea si un usuario de un servicio público gestionado de forma indirecta mediante concesión está legitimado activamente para impugnar en vía administrativa o jurisdiccional cualquier acuerdo relativo a dicho contrato de concesión, o lo que es lo mismo, si una tercera persona respecto a la relación contractual entre la Administración titular del servicio público y la empresa prestadora del servicio puede impugnar lo que se acuerde en dicha relación contractual. En el caso concreto examinado, se analiza la legitimación de una empresa receptora del servicio público de abastecimiento de agua y saneamiento para solicitar la revisión de oficio de una determinada resolución adoptada en el marco concesional.

El Tribunal comienza recordando que la acción pública es excepcional, que ha de estar establecida expresamente y que en materia de contratación pública no está prevista normativamente:

En materia de contratación no existe acción pública y los de concesión son una modalidad de contratos administrativos. En realidad, la acción pública es una excepción en el ordenamiento jurídico-administrativo: solamente existe en aquellos supuestos en que el legislador expresamente ha querido que la haya y ese no es el caso de los contratos del sector público.

Para analizar si en el supuesto concreto concurre algún interés legítimo, el Tribunal Supremo aborda primero la distinción entre aquél y el interés simple, afirmando que

La mera defensa de la legalidad (...) no basta para tener por interesado en el procedimiento administrativo a quien lo pretenda y, mucho menos, para conferir legitimación en el proceso contencioso-administrativo.

E insiste en que la legitimación por el interés legítimo

se manifiesta en la obtención de una ventaja o beneficio o en la evitación de un perjuicio concreto y cierto como resultado de la estimación de las pretensiones que se quieren hacer valer.

En el caso que se examina, el Tribunal Supremo advierte que la empresa reclamante no ha especificado los beneficios concretos o a los perjuicios singulares que le procuraría o evitaría la resolución que quiere impugnar. En particular, respecto a la invocación que hace la empresa reclamante de los efectos favorables que en su opinión podrían resultar para todos los usuarios como resultado de su acción, el Tribunal Supremo recuerda que

no cabe apelar a intereses de terceros para justificar la legitimación propia.

El Tribunal Supremo concluye que

Al usuario, cualquiera que sea su importancia, no le afecta la relación contractual entre la Administración y el concesionario, sino el servicio que recibe y aquí no se discute del servicio.

Y dando respuesta al interrogante planteado inicialmente, el Tribunal Supremo fija como doctrina que

la mera condición de usuario de un servicio público gestionado de forma indirecta por una concesionaria (...) no atribuye legitimación para impugnar los actos relativos a la relación entre la Administración y el concesionario.

El silencio positivo genera un auténtico acto administrativo estimatorio

Viene de lejos la idea de que el silencio administrativo positivo produce un verdadero acto administrativo. Fue la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la que configuró el silencio administrativo tal como lo conocemos ahora, y así lo explica en su exposición de motivos:

(…) el silencio administrativo positivo producirá un verdadero acto administrativo eficaz, que la Administración pública sólo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos en la Ley. Igualmente, se concibe el silencio administrativo negativo como ficción legal para permitir al ciudadano interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, aunque, en todo caso, la Administración pública tiene la obligación de resolver expresamente, de forma que si da la razón al ciudadano, se evitará el pleito.

La Ley 39/2015 recoge este planteamiento en el art. 24.2, en el que leemos que

La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente

La sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2020 se pronuncia sobre la eficacia del silencio positivo en un contexto de concatenación de actos administrativos en que el acto antecedente a la producción del silencio administrativo es anulado por un órgano judicial.

El caso que se analiza es el de la denegación por resolución expresa de una licencia de obra solicitada al amparo de un determinado Plan general de Ordenación Urbana que es anulado posteriormente y que es dictada una vez transcurrido el plazo de que dispone la Administración para resolver y notificar la resolución, en un supuesto en que el ordenamiento jurídico establece silencio positivo.

En la sentencia se plantean dos cuestiones. La primera, si se ha adquirido por silencio positivo una licencia de obra solicitada cuando estaba vigente un planeamiento que es jurisdiccionalmente anulado en el curso de la tramitación de aquélla y antes de obtenerse respuesta expresa de la Administración. Y la segunda, si aquella declaración de nulidad del plan comunica sus efectos a los actos firmes anteriores a esa anulación en el caso de que pudieran entenderse producidos por silencio positivo.

Como señala la sentencia,

se trata de analizar las repercusiones que tiene la anulación jurisdiccional posterior de un planeamiento conforme al cual se solicitó una licencia en los casos de respuesta tardía por parte de la Administración y, en definitiva, si esta anulación jurisdiccional posterior impide absolutamente (...) que pueda entenderse obtenida la licencia por silencio positivo.

Para dar respuesta a las cuestiones planteadas, el Tribunal Supremo acude a su propia doctrina, que no es otra cosa que un repaso de lo que establece la legislación aplicable, afirmando

la configuración del silencio positivo como un verdadero acto administrativo estimatorio, y rechazando, por ello, la posibilidad de resoluciones expresas tardías en sentido denegatorio cuando el silencio positivo ya se ha producido ( art. 43.3.a/), destacando la necesidad de acudir al procedimiento de revisión de oficio previsto en la misma Ley si se entiende que el acto adquirido por silencio es contrario a Derecho.

El Tribunal Supremo rechaza, por tanto, que se pueda alterar lo establecido por la producción del silencio positivo mediante una resolución posterior, y recuerda la necesidad de acudir a la revisión de oficio para dejar sin efecto el acto producido por silencio si se dan las condiciones legales.

En cuanto al impacto de la sentencia en los actos posteriores, el Tribunal Supremo recuerda la necesidad de respetar los actos firmes como límite a los efectos ex tunc propios de la nulidad de pleno derecho que en ella se regula, y trae a colación su doctrina sobre el art. 73 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que establece que

Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente.

Concluye el Tribunal Supremo reconociendo que el precepto es aplicable también a los actos producidos por silencio administrativo.

Y como respuesta a las cuestiones planteadas por la sentencia, se fija la siguiente doctrina:

1ª.- El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado por la Administración competente resolución expresa sobre la solicitud de una licencia de obra amparada en un Plan General de Ordenación Municipal, vigente al transcurso de dicho plazo, pero que es anulado poco después por sentencia judicial firme, legitima al interesado para entenderla estimada por silencio administrativo siempre que la licencia fuera conforme con dicho planeamiento posteriormente anulado.

2ª.- La declaración de nulidad de un plan general de ordenación municipal no comunica sus efectos a los actos dictados en su aplicación que sean anteriores a que la anulación de dicha norma general produzca efectos generales y hayan ganado firmeza, también en los casos en los que estos actos se hayan producido por silencio positivo.