La respuesta de la jurisprudencia puede resumirse en dos sentencias del Tribunal Supremo, ya clásicas sobre la cuestión, de 14 de diciembre de 2004 y de 22 de septiembre de 2008, dictadas en casación en interés de Ley. La más reciente resuelve así:
El transcurso del plazo legalmente
previsto para la resolución del recurso de alzada no determina la
firmeza del acto administrativo sancionador sino que únicamente
habilita al interesado para interponer recurso
contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del
recurso de ese alzada.
En efecto, en la normativa procedimental
aplicable al caso "la desestimación por silencio administrativo
tiene los solos efectos de permitir a los interesados la
interposición del recurso administrativo o contencioso-
administrativo que resulte procedente" (artículo 43.3 de la Ley
30/1992 redactado por Ley 4/1999 ), subsistiendo en todo caso el
deber que el artículo 42.1 de la misma ley impone a la
Administración de resolver expresamente y sin que esa ulterior
resolución expresa quede predeterminada por el sentido negativo del
silencio (artículo 44.4.b/ de la Ley 30/1992 , redactado también
por la Ley 4/1999 ).
De otra parte, el artículo 138.3 de la misma
Ley 30/1992 establece que "la resolución será ejecutiva cuando
ponga fin a la vía administrativa", lo que significa que la
resolución sancionadora carece de ejecutividad mientras no se
resuelva el recurso administrativo dirigido contra ella; y durante
este período no cabe apreciar la prescripción de la sanción pues
según el artículo 132.3 de la propia Ley 30/1992 el plazo de
prescripción de las sanciones no comienza a computarse hasta que no
adquiera firmeza la resolución que impuso la sanción. Así las
cosas, la tardanza de la Administración en la resolución del
recurso de alzada, aparte de permitir que el interesado formule
impugnación en vía jurisdiccional contra la desestimación
presunta, podrá tener diversas consecuencias, como pueden ser la
responsabilidad personal de la autoridad o funcionario negligente o
la responsabilidad patrimonial de la Administración incumplidora,
pero en ningún caso esa tardanza determinará la firmeza ni, por
tanto, la ejecutividad de la resolución sancionadora; y sin ello no
podrá iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la
sanción.
Aunque con cuatro (!!) extensos votos particulares, el Tribunal Constitucional confirmó en su sentencia 37/2012 la constitucionalidad de la referida doctrina legal considerando que no vulnera el principio de seguridad jurídica, no contradice la doctrina constitucional sobre el silencio administrativo ni tampoco la fijada en la sentencia 243/2006 sobre firmeza y ejecutividad de las resoluciones sancionadoras.
No obstante, el Tribunal Supremo ha tenido ocasión de apartarse de su criterio tradicional en la sentencia de 15 de febrero de 2013, asumiendo argumentos de lógica indiscutible más allá del posicionamiento jurídico-silogístico anterior. Transcribo un extenso fragmento de la sentencia por la contundencia de su razonamiento:
En otras palabras y en términos
generales, interpuesto recurso administrativo ordinario contra una
sanción administrativa, el "dies a quo" para el cómputo
de la prescripción fue, en el caso que nos ocupa, el previsto en el
artículo 117 en relación con el 132.3 de la Ley 30/1992
("transcurridos tres meses -más su prorroga en su caso- desde
la interposición del recurso sin que recaiga resolución, se podrá
entender desestimado y quedará expedita la vía procedente" y "
El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse
desde el día siguiente a aquél en que adquiera firmeza la
resolución por la que se impone la sanción"). En conclusión,
y desde este planteamiento la respuesta no puede ser otra que la
afirmativa a la pretensión de prescripción de la actora, aunque
matizando sus argumentos en la forma que se ha hecho, pues de otro
modo bastaría a la Administración no resolver expresamente para que
nunca se pudiera apelar a la prescripción de la sanción.
Debe
entenderse, en consecuencia, que la resolución de instancia queda
"firme" en vía administrativa - con más propiedad habría
que hablar de resolución definitiva o que agota la vía previa-
cuando transcurre el plazo que la Ley contempla para resolver el
recurso ordinario, pues a partir de ese momento se permite también
su impugnación jurisdiccional. Tal interpretación es la más
conforme con los efectos beneficiosos que para el administrado supone
la ficción jurídica del silencio administrativo, pues tratándose
de decisiones sancionadoras contra las que se ha interpuesto recurso
de alzada, el precepto quedaría vulnerado e imposibilitada la
prescripción de la sanción si entendiéramos que esta sólo empieza
a correr cuando la Administración decida resolver la alzada de modo
expreso.
Bastaría no resolver expresamente para que nunca se pudiera
apelar a la prescripción de la sanción. Si ya ésta solución era
la adecuada previa a la modificación de la Ley 30/1992 por la Ley
4/1999, tras ella se hace si cabe más verosímil, a la vista del
nuevo artículo 43.3 , párrafo segundo, que taxativamente limita
los efectos que produce la desestimación presunta por silencio
administrativo a los de permitir la interposición del recurso
administrativo o contencioso- administrativo que proceda.
Insistimos
que tanto con la anterior normativa como con la modificada, la
decisión adoptada es la más conforme con el sentido siempre
favorable al particular con que ha de interpretarse la figura del
silencio administrativo y con el respeto a los derechos fundamentales
del mismo a un proceso sin dilaciones indebidas ( artículo 24 CE . y
aún a la seguridad jurídica (artículo 9 ) que quedarían
gravemente comprometidas de admitirse la tesis contraria, pues así
de lo contrario se llegaría al absurdo de que cualquiera que fuese
la duración de la demora en vía administrativa, perviviría la
sanción y la posibilidad de su ejecución, lo que se presenta,
sencillamente, por lo expuesto como rechazable. Admitir lo contrario
haría inviable de todo punto la práctica del instituto de la
prescripción de la sanción dejando al interesado sumido en una
situación de inseguridad jurídica -proscrita por el artículo 9.3
de la Constitución - en los casos de silencio o retraso de la
Administración en la resolución de los recursos interpuestos contra
sus resoluciones sancionadoras más allá de los plazos legales
establecidos para la prescripción de la sanción. Y aún hay otro
argumento más en apoyo de nuestra tesis.
Si entendemos que la
sanción no existe mientras no se incorpore a una resolución que
ponga fin al vía administrativa, lo que existe durante ese periodo
de tiempo es solo la infracción, y es por ello que no existe motivo
para pensar que no sea susceptible de prescribir durante la
tramitación de un recurso ordinario. Por lo que podría darse tanto
la prescripción de la sanción como de la infracción, ya que la
extinción de la responsabilidad administrativa del sometido a un
procedimiento sancionador podrá producirse a través del instituto
de la prescripción, en todos aquellos supuestos en los que la
paralización del procedimiento de sustanciación del recurso de que
se trate sea igual o superior al plazo de prescripción de la
correspondiente infracción , con exclusión, obviamente del plazo
legal establecido para la resolución del recurso.
Esta es la solución que asume, felizmente, la Ley 40/2015, en su art. 30.3:
El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.
(...)
En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la
resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción
comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente
previsto para la resolución de dicho recurso.
Se le olvidó completar la solución que aporta el artículo 30.3, la cual se refiere expresamente a la ausencia de resolución del recurso de alzada:
ResponderEliminar"En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso."