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jueves, 7 de julio de 2016

Prescripción de sanciones objeto de recurso de alzada no resuelto. La recepción de decisiones jurisprudenciales por la Ley 40/2015 (1)

El supuesto es el siguiente: impuesta una sanción administrativa por una autoridad cuya decisión no pone fin a la vía administrativa, si no se resuelve expresamente el recurso de alzada que haya interpuesto la persona interesada contra la resolución sancionadora, ¿cuándo empieza a contar el plazo de prescripción de la sanción, habida cuenta que no se produce la firmeza de la resolución sancionadora?

La respuesta de la jurisprudencia puede resumirse en dos sentencias del Tribunal Supremo, ya clásicas sobre la cuestión, de 14 de diciembre de 2004 y de 22 de  septiembre de 2008, dictadas en casación en interés de Ley. La más reciente resuelve así:

El transcurso del plazo legalmente previsto para la resolución del recurso de alzada no determina la firmeza del acto administrativo sancionador sino que únicamente habilita al interesado para interponer recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del recurso de ese alzada. En efecto, en la normativa procedimental aplicable al caso "la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso- administrativo que resulte procedente" (artículo 43.3 de la Ley 30/1992 redactado por Ley 4/1999 ), subsistiendo en todo caso el deber que el artículo 42.1 de la misma ley impone a la Administración de resolver expresamente y sin que esa ulterior resolución expresa quede predeterminada por el sentido negativo del silencio (artículo 44.4.b/ de la Ley 30/1992 , redactado también por la Ley 4/1999 ). De otra parte, el artículo 138.3 de la misma Ley 30/1992 establece que "la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa", lo que significa que la resolución sancionadora carece de ejecutividad mientras no se resuelva el recurso administrativo dirigido contra ella; y durante este período no cabe apreciar la prescripción de la sanción pues según el artículo 132.3 de la propia Ley 30/1992 el plazo de prescripción de las sanciones no comienza a computarse hasta que no adquiera firmeza la resolución que impuso la sanción. Así las cosas, la tardanza de la Administración en la resolución del recurso de alzada, aparte de permitir que el interesado formule impugnación en vía jurisdiccional contra la desestimación presunta, podrá tener diversas consecuencias, como pueden ser la responsabilidad personal de la autoridad o funcionario negligente o la responsabilidad patrimonial de la Administración incumplidora, pero en ningún caso esa tardanza determinará la firmeza ni, por tanto, la ejecutividad de la resolución sancionadora; y sin ello no podrá iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción.

Aunque con cuatro (!!) extensos votos particulares, el Tribunal Constitucional confirmó en su sentencia 37/2012 la constitucionalidad de la referida doctrina legal considerando que no vulnera el principio de seguridad jurídica, no contradice la doctrina constitucional sobre el silencio administrativo ni tampoco la fijada en la sentencia 243/2006 sobre firmeza y ejecutividad de las resoluciones sancionadoras.

No obstante, el Tribunal Supremo ha tenido ocasión de apartarse de su criterio tradicional en la sentencia de 15 de febrero de 2013, asumiendo argumentos de lógica indiscutible más allá del posicionamiento jurídico-silogístico anterior. Transcribo un extenso fragmento de la sentencia por la contundencia de su razonamiento:

En otras palabras y en términos generales, interpuesto recurso administrativo ordinario contra una sanción administrativa, el "dies a quo" para el cómputo de la prescripción fue, en el caso que nos ocupa, el previsto en el artículo 117 en relación con el 132.3 de la Ley 30/1992 ("transcurridos tres meses -más su prorroga en su caso- desde la interposición del recurso sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado y quedará expedita la vía procedente" y " El plazo de prescripción de las sanciones comenzará 4 a contarse desde el día siguiente a aquél en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción"). En conclusión, y desde este planteamiento la respuesta no puede ser otra que la afirmativa a la pretensión de prescripción de la actora, aunque matizando su argumentos en la forma que se ha hecho, pues de otro modo bastaría a la Administración no resolver expresamente para que nunca se pudiera apelar a la prescripción de la sanción. Debe entenderse, en consecuencia, que la resolución de instancia queda "firme" en vía administrativa - con más propiedad habría que hablar de resolución definitiva o que agota la vía previa- cuando transcurre el plazo que la Ley contempla para resolver el recurso ordinario, pues a partir de ese momento se permite también su impugnación jurisdiccional. Tal interpretación es la más conforme con los efectos beneficiosos que para el administrado supone la ficción jurídica del silencio administrativo, pues tratándose de decisiones sancionadoras contra las que se ha interpuesto recurso de alzada, el precepto quedaría vulnerado e imposibilitada la prescripción de la sanción si entendiéramos que esta sólo empieza a correr cuando la Administración decida resolver la alzada de modo expreso. Bastaría no resolver expresamente para que nunca se pudiera apelar a la prescripción de la sanción. Si ya ésta solución era la adecuada previa a la modificación de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, tras ella se hace si cabe más verosímil, a la vista del nuevo artículo 43.3 , párrafo segundo , que taxativamente limita los efectos que produce la desestimación presunta por silencio administrativo a los de permitir la interposición del recurso administrativo o contencioso- administrativo que proceda. Insistimos que tanto con la anterior normativa como con la modificada, la decisión adoptada es la más conforme con el sentido siempre favorable al particular con que ha de interpretarse la figura del silencio administrativo y con el respeto a los derechos fundamentales del mismo a un proceso sin dilaciones indebidas ( artículo 24 CE . y aún a la seguridad jurídica (artículo 9 ) que quedarían gravemente comprometidas de admitirse la tesis contraria, pues así de lo contrario se llegaría al absurdo de que cualquiera que fuese la duración de la demora en vía administrativa, perviviría la sanción y la posibilidad de su ejecución, lo que se presenta, sencillamente, por lo expuesto como rechazable. Admitir lo contrario haría inviable de todo punto la práctica del instituto de la prescripción de la sanción dejando al interesado sumido en una situación de inseguridad jurídica -proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución - en los casos de silencio o retraso de la Administración en la resolución de los recursos interpuestos contra sus resoluciones sancionadoras más allá de los plazos legales establecidos para la prescripción de la sanción. Y aún hay otro argumento más en apoyo de nuestra tesis. Si entendemos que la sanción no existe mientras no se incorpore a una resolución que ponga fin al vía administrativa, lo que existe durante ese periodo de tiempo es solo la infracción, y es por ello que no existe motivo para pensar que no sea susceptible de prescribir durante la tramitación de un recurso ordinario. Por lo que podría darse tanto la prescripción de la sanción como de la infracción, ya que la extinción de la responsabilidad administrativa del sometido a un procedimiento sancionador podrá producirse a través del instituto de la prescripción, en todos aquellos supuestos en los que la paralización del procedimiento de sustanciación del recurso de que se trate sea igual o superior al plazo de prescripción de la correspondiente infracción , con exclusión, obviamente del plazo legal establecido para la resolución del recurso.  

Esta es la solución que asume, felizmente, la Ley 40/2015, en su art. 30.3:

El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.

1 comentario:

  1. Se le olvidó completar la solución que aporta el artículo 30.3, la cual se refiere expresamente a la ausencia de resolución del recurso de alzada:
    "En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso."

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