¿Hasta cuándo ha de ser admitida la subsanación de una solicitud según lo dispuesto en el art. 68.1 de la Ley 39/2015?

 

La sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2022 nos recuerda un aspecto importante del régimen jurídico de la subsanación y mejora de la solicitud establecido por el art. 68.1 de la Ley 39/2015. La cuestión analizada versa sobre la subsanación de la documentación incompleta presentada por una aspirante para la acreditación de un mérito valorable en un proceso de ingreso en la función pública, que tiene perfiles propios pero la solución acordada tiene alcance general.

El art. 68.1 de la Ley 39/2015 establece que

Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21.

El precepto transcrito es el resultado de una evolución normativa que comienza con la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, cuyo art. 71 establecía que

si el escrito de iniciación no reuniera los datos que señala el artículo 69, o faltara el reintegro debido, se requerirá a quien lo hubiese firmado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con apercibimiento de que, si así no lo hiciere, se archivará sin más trámite.

La redacción originaria del art. 71 de la Ley 30/1992, era muy similar al establecer que

si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos del artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, archivándose sin más trámite, con los efectos previstos en el artículo 42.1.

Este precepto fue modificado por la Ley 4/1999, de 13 de enero, quedando redactado, con una versión coincidente con la actualmente vigente, de la forma siguiente:

si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42.

Esta evolución normativa traslada los efectos del incumplimiento del plazo de subsanación del archivo sin más trámite de la solicitud a la exigencia de que se dicte una resolución que declare el desistimiento. Como indica el Tribunal Supremo,

el desistimiento que se presume por el transcurso del plazo de 10 días, necesita ser declarado, por razones de seguridad jurídica y como garantía de la igualdad, mediante “previa resolución” de la Administración.

En consecuencia, el art. 68.1 de la Ley 39/2015 establece que el incumplimiento del plazo de subsanación atorgado por 10 días, comporta que se ha de tener por desistida a la persona solicitante de su petición, pero dicha declaración ha de hacerse mediante la correspondiente resolución, y ha de darse por buena la subsanación formalizada, aunque haya sido extemporánea pero acaecida antes de declararse ese desistimiento.

Otro aspecto que destaca el Tribunal Supremo es que en este caso no es de aplicación el art. 73.3 de la Ley 39/2015, que establece que

A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente. No obstante, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

Y ello porque se trata de una subsanación de la solicitud que tiene lugar al inicio del procedimiento administrativo, y no del cumplimiento de otros trámites sucesivos. Así lo indica el Tribunal Supremo:

Reparemos que aunque ambos preceptos legales se incluyen en el Título IV de las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común, el artículo 68.1 se ubica sistemáticamente en el capítulo II sobre iniciación del procedimiento, en la sección tercera sobre el inicio del procedimiento a solicitud del interesado, mientras que el artículo 73 encuentra acomodo en el capítulo III que versa sobre la ordenación del procedimiento.

La modificación de la Ley 39/2015 y de la Ley 40/2015 por el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo.

Para hacer frente a los efectos humanitarios y económicos que está provocando en España la invasión de Ucrania por parte de Rusia, el Gobierno mediante el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, impulsa un Plan Nacional que comprende tanto medidas normativas como no normativas, entre las que se encuentra la modificación de la Ley 39/2015 y de la Ley 40/2015 en aspectos muy concretos.

La modificación de la Ley 39/2015

Mediante la disposición final vigésima primera se añade un apartado 5 al artículo 32 de la Ley 39/2015, que regula la ampliación de los plazos en el procedimiento administrativo. Dicho precepto establece que los plazos del procedimiento pueden ser ampliados por la Administración instructora de oficio o a petición de las personas interesadas hasta un máximo de la mitad del concedido inicialmente, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero, sin que pueda ser objeto de ampliación un plazo ya vencido.

El apartado 4 del art. 32 establece una regla específica para cuando una incidencia técnica haya imposibilitado el funcionamiento ordinario del sistema o aplicación que corresponda, que habilita a la Administración para determinar una ampliación de los plazos no vencidos hasta que se solucione el problema, habiendo la Administración de publicar en la sede electrónica tanto la incidencia técnica acontecida como la ampliación concreta del plazo no vencido.

El Real Decreto-ley 6/2022 añade un apartado 5 en los términos siguientes:

Cuando como consecuencia de un ciberincidente se hayan visto gravemente afectados los servicios y sistemas utilizados para la tramitación de los procedimientos y el ejercicio de los derechos de los interesados que prevé la normativa vigente, la Administración podrá acordar la ampliación general de plazos de los procedimientos administrativos

Como indica la exposición de motivos del Real Decreto-ley, esta adición

supone para las diferentes administraciones públicas un elemento de refuerzo de adicional respecto de la ampliación de plazos ya prevista en el apartado 4, tanto porque el presupuesto de hecho de esta son meras incidencias técnicas y no un ciberataque grave y porque se plantea ahora una ampliación de plazos con carácter general para todos aquellos procedimientos soportados desde los sistemas o servicios atacados y no un acuerdo de ampliación de plazos procedimiento a procedimiento.

La modificación de la Ley 40/2015

Mediante la disposición final vigésima segunda se añade una disposición adicional trigésima a la Ley 40/2015 y se modifica el artículo 142, que forma parte del capítulo II del título III que regula el deber de colaboración entre las Administraciones públicas.

El art. 142 establece las técnicas para hacer efectivas las obligaciones que se derivan del deber de colaboración. En la redacción original, el precepto establecía las siguientes técnicas:

a) El suministro de información, datos, documentos o medios probatorios que se hallen a disposición del organismo público o la entidad al que se dirige la solicitud y que la Administración solicitante precise disponer para el ejercicio de sus competencias.

b) La creación y mantenimiento de sistemas integrados de información administrativa con el fin de disponer de datos actualizados, completos y permanentes referentes a los diferentes ámbitos de actividad administrativa en todo el territorio nacional.

c) El deber de asistencia y auxilio, para atender las solicitudes formuladas por otras Administraciones para el mejor ejercicio de sus competencias, en especial cuando los efectos de su actividad administrativa se extiendan fuera de su ámbito territorial.

d) Cualquier otra prevista en una Ley.

El Real Decreto-ley 6/2022 introduce en el art. 142 dos nuevas letras b) y c) y reordena los apartados afectados que pasan a ser las letras d), e) y f). Las nuevas letras son las siguientes:

b) La colaboración a fin de proporcionar la inclusión en un sistema integrado de información de las respectivas áreas personalizadas o carpetas ciudadanas, o determinadas funcionalidades de las mismas, de forma que el interesado pueda acceder a sus contenidos, notificaciones o funcionalidades mediante procedimientos seguros que garanticen la integridad y confidencialidad de los datos de carácter personal, independientemente de cuál haya sido el punto de acceso.

c) El desarrollo de la Plataforma Digital de Colaboración entre las Administraciones Públicas como instrumento destinado a facilitar las relaciones y el soporte electrónico de los órganos integrantes del sistema de Conferencias Sectoriales y en general de los órganos de cooperación, así como de otras de plataformas comunes para el intercambio de datos en el ámbito de todas las administraciones públicas.

Por otra parte, y como complemento a lo previsto en la nueva letra c), se añade una disposición adicional trigésima a la Ley 40/2015 por la que se dispone la creación de la Plataforma Digital de Colaboración entre las Administraciones Públicas, de la forma siguiente:

1. El Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital y el Ministerio de Política Territorial impulsarán mediante orden ministerial conjunta las medidas necesarias para la creación y el funcionamiento de la Plataforma Digital de Colaboración entre las Administraciones Públicas como instrumento destinado a facilitar las relaciones y el soporte electrónico de los órganos integrantes del sistema de Conferencias Sectoriales y en general de los órganos de cooperación.

2. En aplicación del principio de colaboración, las Administraciones Públicas designarán los Puntos de Contacto correspondientes para atender las diversas funcionalidades de la Plataforma.

3. Reglamentariamente se regulará la configuración y régimen de funcionamiento de la Plataforma que, en cualquier caso, se adaptará a los criterios y directrices que sucesivamente establezca la Conferencia Sectorial de Administración Pública o, en su caso, la Comisión Sectorial de Administración Electrónica como órgano dependiente de aquélla.

La exposición de motivos nos informa de que la finalidad de la modificación normativa es

establecer un modelo seguro de gestión transparente de la información que permita el libre y ágil acceso a la información pública y privada para facilitar el desarrollo de servicios digitales de alto valor añadido orientados al ciudadano y así promover y facilitar la creación de repositorios de datos accesibles que faciliten la creación de servicios de valor añadido basados en datos de los sectores públicos y potencialmente en los privados, mediante la creación de una plataforma transversal de datos compartidos entre empresas y la Administración, y entre Administraciones.

Las consecuencias de no acceder a la notificación electrónica cuando la relación electrónica sea obligatoria

Una reciente sentencia de la Audiencia Nacional nos da pie para recordar la necesidad de atender diligentemente a las notificaciones electrónicas cuando normativamente sea obligada la relación electrónica con la Administración.

Como es sabido, la normativa sobre procedimiento administrativo común reconoce a las personas físicas el derecho a elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que de forma específica estén obligadas a la relación electrónica (art. 14.1 de la Ley 39/2015).

Asimismo, la ley establece qué sujetos están obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, en una relación que puede ser ampliada reglamentariamente en función de una serie de parámetros. Dichos sujetos son (art. 14.2 de la Ley 39/2015):

a) Las personas jurídicas.

b) Las entidades sin personalidad jurídica.

c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.

d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.

e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.

La sentencia de la Audiencia Nacional de 9 de diciembre de 2021, analizando un supuesto producido en octubre de 2011 (dos mil once), apunta unas consideraciones sobre la eficacia del intento de notificación electrónica no atendido que, aunque se refieren a la normativa anterior (Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos y Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, de desarrollo parcial de la citada ley), son plenamente válidas en la actualidad.

En la parte que ahora interesa, la cuestión suscitada es la queja de una empresa a cuya disposición se puso una notificación electrónica por la que se le comunicaba el inicio de un procedimiento sancionador, sin que accediera a ella en el plazo legal, por lo que se tuvo por rechazada la notificación y continuó el procedimiento administrativo.

La empresa arguyó que el sistema de notificación electrónica, muy probablemente fruto de su novedad, no permitió que la empresa tuviera conocimiento de las liquidaciones practicadas y del inicio del citado procedimiento sancionador y que, por tanto, en este caso, no se garantizaron los derechos establecidos por la Constitución. Afirmaba que tuvo conocimiento de la existencia del expediente sancionador por medio de una conversación telefónica verbal con personal de la Administración instructora, y que, una vez conocida la existencia del expediente sancionador, accedió al buzón electrónico, y pudo comprobar que allí estaban tanto la notificación de la apertura del expediente sancionador, como la notificación de la imposición de la sanción por no haber efectuado alegaciones en su día. 

Consideraba la empresa que, a efectos de notificaciones, debían computarse los plazos desde la fecha en que se tuvo conocimiento por la empresa del expediente sancionador, es decir, cuando le fue comunicado telefónicamente la existencia del expediente y cuando se produjo la subsiguiente entrada en el buzón electrónico, que fue el mismo día.

La Audiencia Nacional no acepta la argumentación de la recurrente y afirma que no se ha discutido que la empresa recurrente estuviera obligada a recibir por medios electrónicos las comunicaciones y notificaciones administrativas que en el ejercicio de sus competencias le dirigiera la Administración, que en este caso se hizo a través de la Dirección electrónica habilitada.

Así las cosas, si la recurrente no accedió al contenido de la notificación electrónica en los diez días siguientes, el procedimiento continuara su trámite, ya que la notificación se ha producido. Es evidente, pues, que la validez de tales notificaciones no depende -ni puede hacerse depender- de que su destinatario decida o no abrir el buzón en el indicado plazo y, no habiéndose alegado ninguna incidencia técnica/informática, es claro que, por propia desidia o negligencia, al no abrir el buzón la recurrente se coloca a sí misma en disposición de no recibir ninguna comunicación electrónica -la que sea- de la Administración tributaria, pasividad que es exclusivamente imputable a su propia conducta.

Concluye la Audiencia Nacional que la notificación se practicó correctamente en este caso y que el efecto del rechazo dio lugar a que continuara la tramitación del procedimiento.

El art. 43.2 de la Ley 39/2015 es la norma que regula en la actualidad la dinámica de la notificación electrónica, señalando en particular que

Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.

Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

Conclusión: cuando la Administración lleva a cabo un intento de notificación electrónica en un contexto de relación electrónica obligatoria, salvo que se produzca alguna incidencia técnica impeditiva, se producirá en cualquier caso el efecto del trámite -se tendrá por notificado el acto-, bien porque la persona destinataria acceda efectivamente al contenido de la notificación -en el momento del acceso-, bien porque no lo haga en plazo y se produzca el efecto legal del rechazo -una vez transcurrido el plazo de diez días naturales para el acceso-. .

No se admite la revisión de oficio de reglamentos a instancia de parte

El art. 106.1 de la Ley 39/2015 establece que

Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1.

El apartado 2 del citado artículo añade que

Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2.

El Tribunal Supremo, recordando pronunciamientos anteriores, ha declarado en la sentencia de 24 de enero de 2022 que la legislación de procedimiento administrativo no otorga a las persones interesadas una acción de revisión para obtener la declaración de nulidad contra las normas reglamentarias, de manera que ésta corresponde en exclusiva a la Administración autora de las disposiciones generales en cuestión, a diferencia de la revisión contra los actos administrativos nulos que puede ser iniciada por la propia Administración no a solicitud de la persona interesada.

La redacción original del art. 102.1 de la Ley 30/1992 planteaba dudas al respecto, que fueron resueltas por la modificación realizada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que establecía de forma expresa a quién correspondía la iniciativa para la revisión de oficio de actos nulos y para la revisión de oficio de disposiciones administrativas, y que es la versión que actualmente recoge la Ley 39/2015.

La sentencia contiene también una interesante reflexión sobre el diferente objeto de la revisión de oficio de disposiciones administrativas y de la impugnación indirecta de disposiciones generales con ocasión de la impugnación de un acto de aplicación, indicando que

Si la razón de la impugnación indirecta de disposiciones generales es que, en realidad, el enjuiciamiento de la legalidad del acto de aplicación no puede hacerse sin el de la de la disposición general que aplica -cuando el motivo de la invalidez de aquel fuera la disconformidad a derecho de ésta- no puede afirmarse lo mismo respecto a la revisión de oficio del acto de aplicación, puesto que en la misma el objeto directo del recurso contencioso-administrativo no es un acto de aplicación de una disposición que se repute contraria a derecho, sino la denegación o inadmisión a trámite de la revisión de oficio de un acto administrativo firme y consentido, es decir un juicio sobre si ese acto administrativo es o no nulo de pleno derecho, y en este acto no se hace aplicación de aquella disposición general.

 

 

 

 

Utilización de datos cedidos por la Administración tributaria como prueba en un procedimiento sancionador no tributario

 

La sentencia del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 2021 plantea como cuestión de interés casacional (además de otra que no viene al caso) si es posible obtener como prueba de cargo los datos de los obligados tributarios cedidos por la Administración tributaria para la tramitación de un procedimiento sancionador y su eventual integración en el ilícito del tipo infractor.

El supuesto analizado parte de que, en el contexto de unas diligencias penales sobre presuntas irregularidades en materia de cesión de vehículos autotaxis, un Ayuntamiento solicitó a la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) la información que obrase en su poder sobre titulares de licencias para la actividad del taxi que han servido de fundamento en dichas diligencias penales.

De acuerdo con lo previsto en el art. 95 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), la AEAT puso a disposición del Ayuntamiento peticionario la información solicitada, con el objetivo de colaborar con otras administraciones tributarias en el ámbito de sus competencias y, a efectos estrictamente tributarios. La información entregada ponía de manifiesto la explotación irregular del autotaxi por parte de una determinada persona y con esta prueba el Ayuntamiento le impuso una sanción por la comisión de una infracción muy grave prevista en el art.104.4 de la Ley canaria 13/2007, 17 mayo, de Ordenación del Transporte por Carretera de Canarias, consistente en La cesión o autorización, expresa o tácita, de títulos habilitantes por parte de sus titulares a favor de otras personas.

Para resolver la cuestión de interés casacional planteada, el Tribunal Supremo trae a colación las previsiones del art. 95. 1 LGT, que declara el carácter reservado de los datos con trascendencia tributaria y que establece, a los efectos que interesan aquí, lo siguiente:

Los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración tributaria en el desempeño de sus funciones tienen carácter reservado y sólo podrán ser utilizados para la efectiva aplicación de los tributos o recursos cuya gestión tenga encomendada y para la imposición de las sanciones que procedan, sin que puedan ser cedidos o comunicados a terceros, salvo que la cesión tenga por objeto:

a) La colaboración con los órganos jurisdiccionales y el Ministerio Fiscal en la investigación o persecución de delitos que no sean perseguibles únicamente a instancia de persona agraviada.

(...)

k) La colaboración con las Administraciones públicas para el desarrollo de sus funciones, previa autorización de los obligados tributarios a que se refieran los datos suministrados.

Asimismo, el Tribunal Supremo recuerda que el art. 58.2 del Reglamento General de Gestión e Inspección Tributaria, aprobado por Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, prevé que cuando una Administración Pública solicite la transmisión de datos con trascendencia tributaria por medios electrónicos, informáticos y telemáticos, deben identificarse los requeridos, sus titulares y la finalidad por la que se requieren y que se dispone del consentimiento expreso de los titulares afectados o de la autorización correspondiente cuando sean necesarios.

De toda esta normativa hay que concluir, dice el Tribunal Supremo, que

si una Administración, para el ejercicio de las funciones que le son propias, solicita de la Agencia Estatal de Administración Tributaria la cesión de datos tributarios, tal cesión será con fines tributarios. Ahora bien, si es para el ejercicio de otras potestades ajenas a las tributarias y no hay una norma legal que lo prevea, deberá contar con la previa autorización del interesado. Por tanto, el acto dictado en virtud de unos datos tributarios cedidos será conforme a Derecho si la cesión respeta las reglas del artículo 95.1 de la Ley General Tributaria.

En el caso examinado, el Ayuntamiento no empleó los datos cedidos por la AEAT para un fin tributario sino para aplicar la normativa reguladora del taxi, por lo que el Tribunal Supremo resuelve la cuestión de interés casacional señalando que

si una Administración, para el ejercicio de las funciones que le son propias, solicita de la Agencia Estatal de Administración Tributaria la cesión de datos tributarios, tal cesión será con fines tributarios. Si es para el ejercicio de otras potestades ajenas a las tributarias y no hay una norma legal que lo prevea, deberá contar con la previa autorización del interesado. Por tanto, el acto dictado en virtud de unos datos tributarios cedidos por la Agencia Estatal de Administración Tributaria solo será conforme a Derecho si la cesión respeta las reglas del artículo 95.1 de la Ley General Tributaria.

¿Cuándo se entiende cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos?

Uno de los aspectos que caracterizan el procedimiento administrativo es que la Administración tiene la obligación de dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación, salvo en los casos en que el procedimiento finaliza mediante un pacto o convenio, que sustituye a la resolución, o cuando opera la declaración responsable o la comunicación a la Administración, en que no procede dictar resolución. Y que la resolución expresa ha de ser notificada en el plazo máximo que establezca la norma reguladora del procedimiento.

La notificación, cuando se realiza en papel, es un acto administrativo que requiere una actividad física por parte de la Administración, generalmente fuera de sus dependencias, que además precisa de una cierta colaboración por parte de la persona destinataria para que pueda llevarse a cabo con plenitud de efectos. Si la notificación es recibida por la persona interesada o por alguna de las personas que pueden sustituirla en este trámite, la notificación despliega todos sus efectos, entre los cuales está el cumplimiento por parte de la Administración de la obligación de notificar dentro del plazo legal, obviamente si así ha sido.

Cuando hay un déficit de colaboración por parte de la persona a notificar que impide que la notificación se lleve a cabo -lo que no significa necesariamente que sea por mala fe puesto que la mera ausencia del domicilio indicado frustra el intento de notificación- deviene momentáneamente imposible para la Administración cumplir con su obligación de notificar, y si ello se produce en el tramo final del plazo de que dispone para hacerlo, puede eventualmente producirse un incumplimiento de la Administración de dicha obligación, con las consecuencias de la producción de silencio administrativo o caducidad del procedimiento sin que, en puridad, la Administración haya dejado de actuar correctamente.

Sobre el régimen jurídico del intento de notificación infructuoso y sus efectos se ha pronunciado la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 2021, que recogiendo la jurisprudencia anterior se refiere al intento fallido de notificación presencial y telemática. 

Para la notificación presencial el precepto analizado es el art. 40.4 de la Ley 39/2015 (que recoge la redacción final del antiguo art. 58.4 de la Ley 30/1992), del que interesa el siguiente fragmento:

(…) a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

La conclusión del Tribunal Supremo es que el efecto que el indicado precepto legal atribuye al intento de notificación debidamente acreditado es entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, y que 

cuando el precepto legal habla de "intento de notificación" es evidente que se refiere a una notificación no culminada, so pena de tergiversar el sentido natural de los términos en contra de lo prevenido por el artículo 3.1 del Código Civil, añadiendo que no puede hacerse equivaler tal expresión (intento de notificación) a una notificación ya culminada y plenamente eficaz, pues en tal caso el inciso en cuestión sería rigurosamente inútil. (…) Si el inciso tiene un sentido normativo propio (los efectos mencionados del intento de notificación) es solo y en tanto se considere el intento de notificación como algo distinto de la culminación de cualquier modalidad de notificación admitida por la ley. En efecto, es claro y no precisaría ningún inciso legal expreso para decirlo que una notificación culminada y efectuada por cualquiera de los procedimientos previstos por la ley cumple la finalidad señalada, ya que surte todos los efectos legales y, entre ellos, el de determinar el fin del procedimiento. (Sentencia de 17 de noviembre de 2003).

Aunque la sentencia citada estableció que el intento de notificación quedaba culminado, a los efectos que estamos examinando, en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar la notificación, la sentencia de 3 de diciembre de 2003 y las dictadas posteriormente señalan que el intento de notificación queda culminado en la fecha en que se llevó a cabo.

El Tribunal Supremo también distingue el intento de notificación a efectos de entender resuelto el procedimiento dentro de plazo de la notificación a efectos de que el acto despliegue todos sus efectos, considerando que el intento de notificación efectuado en legal forma y debidamente acreditado es suficiente para entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo legal, pero es independiente de que la resolución correspondiente se notifique o no, con posterioridad, a la persona interesada. Es decir, que el intento solo produce el efecto de dar por cumplida la obligación de notificar la resolución a la persona interesada, pero no despliega los efectos propios de la notificación como el de que hace oponible la resolución a la persona interesada o que se abren los plazos para impugnarla (sentencias del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2016 y de 7 de octubre de 2011).

Por lo que respecta a la notificación electrónica, el Tribunal Supremo recuerda que el art. 43.2 de la Ley 39/2015 establece que

las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.

Y que de conformidad con el art. 43 de la Ley 39/2015, 

Se entenderá cumplida la obligación a la que se refiere el artículo 40.4 con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única.

En la vertiente electrónica no hay intento de notificación, sino puesta a disposición de la notificación, de manera que, dice el Tribunal Supremo,

cuando la notificación se practique por medios electrónicos, la obligación a que se refiere el artículo 40.4 de la Ley 39/2015, de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, se entenderá cumplida, por disposición expresa del artículo 43.3 de la Ley 39/2015, con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única. 

Por lo tanto, para que se entienda cumplida la obligación de la Administración de notificar dentro del plazo establecido normativamente, no es necesario que la persona destinataria reciba de forma efectiva la notificación, sino que bastará, siempre que se realice dentro del plazo indicado, que se produzca un intento de notificación presencial y que este quede acreditado aunque no lo reciba la persona interesada, y en la vertiente electrónica que se ponga a disposición de la persona interesada la notificación, con independencia de que aquella acceda o no a su contenido.

Sobre la forma de acreditar ante la Administración la representación de la persona jurídica

 El art. 14.2 de la Ley 39/2015 establece para las personas jurídicas, entre otros sujetos, la obligación de relacionarse con las Administraciones públicas a través de medios electrónicos para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo.

El Tribunal Supremo se ha pronunciado recientemente en las sentencias de 25 de octubre y de 28 de septiembre de 2021 sobre si al amparo del artículo 5 de la Ley 39/2015 resulta conforme al principio pro actione exigir a las personas jurídicas la presentación por medios electrónicos de poder notarial a fin de acreditar su representación.

En ambos supuestos examinados, entre otras cuestiones se plantea la adecuación a la legalidad de la consideración por la Administración actuante de no tener por acreditada la representación de una persona jurídica para la interposición de un recurso administrativo mediante la presentación de una firma electrónica de representación de la persona jurídica.

A este respecto, el Tribunal Supremo señala que

puede afirmarse que cuando se dispone de un certificado electrónico, expedido por la autoridad competente, para actuar como representante de una persona jurídica, los escritos y documentos firmados electrónicamente utilizando dicho certificado se entenderán presentados por dicha persona jurídica, así se dispone en el art. 7.4. de Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica, en el que se establece "Se entenderán hechos por la persona jurídica los actos o contratos en los que su firma se hubiera empleado dentro de los límites previstos en el apartado anterior".

Los certificados para representar y actuar en nombre de una persona jurídica en las actuaciones electrónicas pueden solicitarse por su administradores, representantes legales y voluntarios con poder bastante a estos efectos (art. 7.1 de la Ley 59/2003) y la autoridad certificadora debe comprobar antes de expedirlo que el solicitante acredita, de forma fehaciente, ostentar dicha representación.

Así se dispone en el art. 13.2 de la Ley de Firma Electrónica en el que bajo el título "Comprobación de la identidad y otras circunstancias personales de los solicitantes de un certificado reconocido" se dispone que "2. En el caso de certificados reconocidos de personas jurídicas, los prestadores de servicios de certificación comprobarán, además, los datos relativos a la constitución y personalidad jurídica y a la extensión y vigencia de las facultades de representación del solicitante mediante los documentos públicos que sirvan para acreditar los extremos citados de manera fehaciente y su inscripción en el correspondiente registro público si así resulta exigible.

La citada comprobación podrá realizarse, asimismo, mediante consulta en el registro público en el que estén inscritos los documentos de constitución y de apoderamiento, pudiendo emplear los medios telemáticos facilitados por los citados registros públicos".

Por ello, la persona física que dispone de un certificado digital para firmar electrónicamente documentos en representación de una persona jurídica ha demostrado fehacientemente ante la autoridad certificadora correspondiente ostentar dicha representación y, por ende, no puede ser cuestionada por otra Administración u órgano administrativo con motivo de cada actuación concreta.

Concluye el Tribunal Supremo fijando la siguiente doctrina jurisprudencial:

El administrador único que ha obtenido del organismo certificador competente un certificado de firma electrónica que le habilita para actuar telemáticamente en representación de una persona jurídica no necesita aportar, mientras esté vigente dicho certificado, un poder de representación de la sociedad con motivo de cada actuación concreta ante la Administración.

Hay que advertir que la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica ha sido derogada y sustituida por la Ley 6/2020, de 11 de noviembre, reguladora de determinados aspectos de los servicios electrónicos de confianza, y ha eliminado los preceptos incompatibles con el Reglamento (UE) 910/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por el que se deroga la Directiva 1999/93/CE. La nueva ley ha dejado sin efecto los certificados de firma de personas jurídicas, introducidos por la citada Ley de firma electrónica. 

El nuevo paradigma instaurado por el mencionado reglamento implica que únicamente las personas físicas están capacitadas para firmar electrónicamente, por lo que no prevé la emisión de certificados de firma electrónica a favor de personas jurídicas o entidades sin personalidad jurídica. A estas se reservan los sellos electrónicos, que permiten garantizar la autenticidad e integridad de documentos tales como facturas electrónicas.

Sin perjuicio de lo anterior, las personas jurídicas podrán actuar por medio de los certificados de firma de aquellas personas físicas que legalmente les representen.