¿Son revisables de oficio los convenios suscritos entre las Administraciones públicas?

 

Mediante el auto de 1 de junio de 2023, el Tribunal Supremo ha declarado que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en dar respuesta a las cuestiones siguientes:

- Determinar si los convenios que celebran las administraciones públicas son susceptibles de ser revisados de oficio, y si, en su caso, la ejecución parcial de aquéllos constituye un límite al ejercicio de la potestad revisora;

- Reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, corregir o rectificar la doctrina jurisprudencial referida al órgano competente para conocer de la revisión de la actuación administrativa de las entidades locales;

- Reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, corregir o rectificar la doctrina jurisprudencial relativa al alcance y extensión del efecto vinculante de la cosa juzgada en supuestos de ejercicio de potestades revisoras por parte de la Administración.

La sentencia de instancia declara que el acuerdo impugnado había infringido los límites de la revisión de oficio, que el Pleno carecía de competencia para declarar la nulidad de actos procedentes de otros órganos de la entidad local, que el convenio suscrito con otra Administración no era susceptible de ser revisado de oficio y que la existencia parcial de cosa juzgada imposibilitaba su revisión de oficio.

Como doctrina de referencia sobre la cuestión de la competencia para conocer de la revisión de oficio en la Administración local, el Tribunal Supremo recuerda su sentencia de 13 de diciembre de 2022 en la que se establece que

En tanto no se colme el evidente vacío legal, el órgano competente para conocer de las revisiones de actos nulos de pleno derecho de los Presidentes de las Corporaciones Locales de régimen común es el Pleno del Ayuntamiento (…).

Respecto del alcance y extensión del efecto vinculante de la cosa juzgada en supuestos de ejercicio de potestades revisoras por parte de la Administración, el Tribunal Supremo recuerda su sentencia de 7 de febrero de 2023 en la que se afirma que

habiendo recaído sentencia firme que declara producido por silencio positivo un acto administrativo -en este caso, la autorización para la instalación de un salón de juegos- la revisión de oficio de dicho acto no resulta impedida por el efecto positivo de la cosa juzgada derivados de aquella sentencia cuando, como sucede en el caso que se examina, la resolución judicial únicamente se pronunció en el sentido de afirmar que había operado el silencio positivo, por entender cumplidos los requisitos para que se entendiese producido un acto presunto de contenido positivo, sin haber entrado a examinar la sentencia las posibles ilegalidades de fondo de las que pudiera estar aquejada la autorización obtenida por silencio.

Sobre la cuestión principal, si los convenios que celebran las administraciones públicas son susceptibles de ser revisados de oficio, existe un pronunciamiento muy contundente del Tribunal Supremo en la sentencia de 11 de marzo de 2020:

(…) es obligado recordar que conforme a su naturaleza convencional surgida de la voluntad coincidente de dos Administraciones dando lugar al convenio, supone que en esa voluntad concordada ambas partes ejercitan potestades administrativas; es decir, en puridad de principios, ambas partes que suscriben el convenio ejercitan potestades públicas, por lo que no puede considerarse que el resultado de esa voluntad coincidente pueda serle imputada a solo una de las Administraciones, sino que constituye un negocio jurídico que ha de serle imputado a ambas Administraciones conjuntamente.

La consecuencia de lo expuesto es que respecto de dicho convenio ninguna de las Administraciones puede ejercer sus potestades como si de un acto administrativo propio se tratase, porque frente a esas potestades ejercidas unilateralmente, siempre sería oponible las potestades de la otra Administración, que no puede considerarse se pierdan sobre el convenio.

Se quiere con lo expuesto poner de manifiesto que si, como se sostiene por la defensa municipal, el Ayuntamiento puede ejercer sus potestades de revisión de oficio, imponiendo dicha potestad a la otra Administración contratante; nada impediría reconocer a la Administración del Estado, como "autora" del mismo "acto", poder ejercer sus potestades, por ejemplo la de autotutela, declarando no solo la validez del convenio sino incluso sus potestades de ejecución, lo cual no sería pensable porque generaría un conflicto competencial que no puede ser amparado judicialmente.

Y ante esa problemática es procedente la decisión adoptada por la Sala de instancia de que, en los supuestos de convenios interadministrativos, las potestades públicas han de ejercitarse de manera que se haga compatible las de todos las Administraciones que conciertan el convenio. En efecto, los convenios administrativos interadministrativos, es decir, cuando son dos Administraciones Públicas las que lo celebran, no pueden considerarse como actos administrativos típicos, sujetos al régimen de este tipo de actuaciones de las Administraciones. Constituyen, eso sí, una actividad administrativa, en el sentido que se utiliza por nuestro Legislador, que constituye el género, como cabe concluir del artículo 106 de la Constitución y reitera el artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Pero cabe concluir de nuestra legislación tradicional una distinción entre actos administrativos y estos convenios, de los que se deja constancia ya en los artículos 10.1º.g); 11.1º.c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al atribuir las competencias de los órganos del Orden Contencioso-Administrativo. Pero esa distinción aparece ahora ya plenamente reflejada en los artículos 47 y siguientes de la de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, referidos a los convenios, siendo el artículo 51 el que contempla en su párrafo segundo las causas de resolución, entre las que se incluyen el incumplimiento (apartado c) y la nulidad; aquella con requerimientos previos que deberán avocar la vía judicial con la especialidad y las segundas directamente a la "decisión JUDICIAL declaratoria de la nulidad del convenio", debiendo destacarse en ambos supuestos el régimen impugnatorio procesal especial que se establece en el artículo 44 de la Ley jurisdiccional.

Quedamos a la espera del pronunciamiento del Tribunal Supremo sobre esta y las otras cuestiones planteadas.

¿Cuándo ha de entenderse rechazado el intento de notificación electrónica por falta de acceso de la persona interesada dentro del plazo legal?

 El párrafo segundo del art. 43.2 de la Ley 39/2015, establece la siguiente regla para la práctica de la notificación por medios electrónicos:

Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

Los efectos del rechazo de la notificación se especifican en el apartado 5 del art. 41 de la Ley 39/2015:

Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento.

Por tanto, si la persona interesada no accede a la notificación en el plazo de diez días naturales desde el día siguiente al de su puesta a disposición, se considera rechazada con el efecto de tener el acto por notificado sin más trámite que la constancia en el expediente correspondiente. A partir del rechazo, pues, se abren los plazos subsiguientes que correspondan procedimentalmente al acto que se notifica, como por ejemplo, el plazo para recurrirlo.

Pero ¿cuándo se produce el rechazo, que marca el momento a partir del cual se inicia el cómputo de los plazos posteriores? Utilicemos como ejemplo una puesta a disposición de una notificación que se lleva a cabo el 2 de junio de 2023 y a la que no accede la persona interesada dentro del plazo señalado por la ley de diez días naturales, que finaliza el siguiente 12 de junio. ¿Finaliza el mismo 12 de junio o el rechazo se ha de entender producido una vez agotado enteramente el plazo para acceder, es decir, al día siguiente? La distinción es importante porque día a partir del cual se produce el inicio del cómputo del plazo para, en su caso, impugnar el acto, varía, lo cual puede ser relevante para que una presentación de recurso in extremis esté dentro o fuera del plazo que comporta su admisibilidad o no.

Esta es la cuestión a la que reconoce relevancia casacional el auto del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2023, que considera necesario aclarar

cómo debe computarse el plazo de diez días naturales previsto en el segundo párrafo del artículo 43.2 de la Ley 39/2015 y, en particular, determinar cuándo debe entenderse notificada una resolución administrativa cuya notificación ha sido rechazada por no haberse accedido a su contenido en el plazo fijado en el citado precepto.

La sentencia de instancia objeto de la casación considera que el rechazo y, por tanto, la eficacia de la notificación se produce en el día diez del plazo de diez días naturales.

El Tribunal Supremo argumenta su decisión de reconocer interés casacional en esta cuestión en que aunque existe abundante jurisprudencia sobre la integridad de los plazos procesales, teniendo en cuenta que la ausencia de jurisprudencia a la que alude la presunción prevista en el art. en relación con la presunción del artículo 88.3.a) de la Ley reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa no hace referencia a la inexistencia absoluta de pronunciamientos, y que se pueden incluir en este supuesto aquellos asuntos en los que sea necesario matizar, concretar, reforzar o, en su caso, corregir la jurisprudencia dictada en relación con nuevas realidades jurídicas. En este caso, la cuestión planteada va más allá del caso concreto pues afecta a un gran número de situaciones, al afectar a los plazos de caducidad de los procedimientos administrativos, y no existe pronunciamiento expreso sobre el precepto en cuestión. Quedamos a la espera de la decisión del Tribunal Supremo, que recogeremos Deo volente en este espacio cuando se publique.

Pero no podemos menos que aventurar cuál podría ser la respuesta del Tribunal Supremo, a la vista de sus pronunciamientos en otras cuestiones que presentan analogías con la que nos ocupa, sobre todo porque en el auto comentado ya se adelanta que existe abundante jurisprudencia sobre la integridad de los plazos procesales. La pregunta se circunscribe a cómo se ha de computar el último día del plazo, el décimo día natural. Para aproximar una respuesta, puede servir la sentencia de la sala de lo civil del Tribunal Supremo de 21 de junio de 2019 que interpreta el art. 5 del Código civil, precepto que en la parte que aquí interesa establece lo siguiente:

Siempre que no se establezca otra cosa, en los plazos señalados por días, a contar de uno determinado, quedará éste excluido del cómputo, el cual deberá empezar en el día siguiente; y si los plazos estuviesen fijados por meses o años, se computarán de fecha a fecha. Cuando en el mes del vencimiento no hubiera día equivalente al inicial del cómputo, se entenderá que el plazo expira el último del mes.

Considera el Tribunal Supremo que los plazos se establecen por días completos:

Cuando el art. 5 CC se refiere a los cómputos de los plazos lo hace a días completos (de las 0 a las 24 horas), al no establecer limitación horaria alguna. Como declaró la sentencia de esta sala 447/1989, de 7 de junio, el CC acoge así el criterio del Derecho Romano, de cómputo de días completos (dies civiles) y no el de momento a momento (dies naturalis), salvo casos concretos de excepción que la propia ley señale (en igual sentido, sentencia 252/1973, de 12 de mayo).

Y en la sentencia de 29 de abril de 2009 el Tribunal Supremo reconoce el derecho de la persona interesada a disponer de la totalidad del plazo que corresponde al trámite:

Se trata de permitir al titular de un derecho cuyo ejercicio se encuentra sometido a plazo de caducidad disponer del mismo en su integridad, con perfecto ajuste a lo dispuesto en el art. 5 del Código civil que aunque no menciona si el día final del cómputo ha de transcurrir por entero habrá de entenderse que es así pues no excluye aquel precepto en su texto el día de su vencimiento a diferencia de lo que dispone sobre el día inicial (SSTS 3 de octubre 1990;17 de noviembre 2000, entre otras).

Por lo demás, una interpretación razonable de la norma y de los intereses en juego no puede originar como resultado final un efecto contrario al derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos, desde el momento en que se privaría al titular de un derecho, como el de retracto, a disponer de la totalidad del plazo concedido por la Ley.

A partir del reconocimiento que se hace en favor de la persona a quien se pone a disposición un plazo del derecho a agotarlo, a poderlo utilizar hasta su completa finalización, parece que no es posible considerar que el efecto material del no acceso a la puesta a disposición de la notificación por la persona interesada en el plazo de diez días naturales desde el día siguiente al de la notificación, el rechazo y la correlativa notificación, pueda producirse dentro del décimo día, como afirma la sentencia de instancia que se combate en casación. Solo una vez agotado el décimo día, a las 00:00:00 horas del siguiente, se puede entender que no se ha accedido a la notificación y, por tanto, es a partir de este momento, del onceavo día, en que se produce el efecto del rechazo. Y es también el punto de partida del cómputo del ulterior plazo que pueda iniciarse a partir de este hecho.

Quedamos a la espera de la opinión del Tribunal Supremo, que será, por supuesto, la buena.

En las notificaciones en papel, ¿cuándo se entiende cumplida la obligación de notificar si el segundo intento es extemporáneo?

 

El art. 40.4 de la Ley 39/2015 establece que

(…) a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

Asimismo, el art. 42.2 de la Ley 39/2015 establece para la práctica de notificaciones en papel que

Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, (…) Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44.

La sentencia del Tribunal Supremo de 23 de desembre de 2022 resuelve la cuestión de interés casacional suscitada en relación si puede entenderse cumplida la obligación de notificar, a efectos del dies ad quem del plazo de 12 meses establecido por el artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cuando, en las notificaciones en papel practicadas en el domicilio del interesado, el segundo intento se ha efectuado transcurrido el plazo de tres días previstos por el artículo 42.2 de la Ley 39/2015.

En este caso, la empresa mercantil recurrente, en un procedimiento de reintegro de subvención en que la resolución fue notificada a la empresa en papel en un segundo intento fuera de plazo, es decir, una vez superados los tres días que establece al art. 42.2 de la Ley 39/2015, considera que la notificación es inválida, por lo que el procedimiento de reintegro habría caducado. Lo que se plantea en el presente recurso es la validez y eficacia de un solo intento de notificación realizado en el domicilio del interesado, cuando el segundo tiene lugar una vez transcurrido el meritado plazo.

El Tribunal Supremo considera, con cita de anteriores sentencias, que hay que diferenciar entre el intento de notificación al interesado a los efectos del plazo de caducidad del procedimiento y la efectiva notificación del acto al interesado, en la que la comunicación del acto despliegue sus efectos frente a la persona interesada. En este sentido señala que

en lo que se refiere al "intento de notificación", a los efectos del plazo máximo de caducidad del procedimiento establecido en el artículo 42.2 LPAC, es suficiente y bastante el intento de notificación en el domicilio del interesado practicado por la Administración, con independencia del resultado final que pueda producirse, de modo que el único intento de notificación dentro de dicho plazo máximo cumple con las exigencias legales para entenderlo como plenamente eficaz a los efectos indicados de la caducidad.

En tanto que para que la notificación despliegue todos sus efectos es necesaria la observancia de los requisitos legalmente previstos, del doble intento de notificación en el domicilio del interesado en el período de tiempo máximo de tres días establecido, siendo así que a partir de la notificación en tales condiciones produce todos sus efectos frente a los administrados.

En consecuencia, el Tribunal Supremo resuelve la cuestión de interés casacional afirmando que

es suficiente y eficaz el único intento de notificación practicado en papel en el domicilio del interesado y que la obligación de la Administración de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento se entenderá cumplida con el único intento de notificación en el domicilio del interesado.

Plazo para el ejercicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tienen atribuidas las Administraciones Públicas para verificar las declaraciones responsables y las comunicaciones

 

Me ha llamado la atención una compañera (¡gracias!) sobre una interesante sentencia del Tribunal Supremo que se pronuncia sobre una materia de la que nos quedan todavía muchas cosas por descubrir, el régimen jurídico de las declaraciones responsables y las comunicaciones que regula el art. 69 de la Ley 39/2015, y en particular sobre el plazo de que disponen las Administraciones públicas competentes para comprobar que las declaraciones responsables y las comunicaciones se ajustan a la realidad.

Recordemos que la declaración responsable es (art. 69.1 Ley 39/2015)

el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.

La comunicación es (art. 69.2 Ley 39/2015)

aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.

En suma, por la simple presentación de la declaración responsable o de la comunicación la persona interesada adquiere, respectivamente, el reconocimiento o el ejercicio de un derecho o se le permite el inicio de una actividad, desde el día de la presentación.

Pero, eso sí, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.

En la sentencia de 8 de marzo de 2023, el Tribunal Supremo se plantea como cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es

si el ejercicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tienen atribuidas las Administraciones Públicas para verificar las declaraciones responsables y las comunicaciones que permiten el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad desde el día de su presentación, se encuentra sometido a plazo, y en su caso, determinar el mismo, o sí por el contrario, su ejercicio no se encuentra sometido a límite temporal alguno y puede ser ejercitado mientras se ejerza el derecho o se lleve a cabo la actividad comunicada.

La sentencia impugnada afirma que el régimen de control establecido para la comunicación previa no puede ser entendido, en obsequio del principio de seguridad jurídica, más exigente para su titular y terceros que el que se aplica en sede de licencias o autorizaciones expresas, en que existe un plazo cierto para su comprobación. Por lo tanto, afirma la sentencia impugnada, no es admisible que la verificación o comprobación de la conformidad de los datos que en la declaración responsable se contienen no esté sujeta a plazo, que se puede extender durante años, de modo que

en defecto de plazo establecido y hasta por analogía no puede ser reconocido más allá del plazo supletorio de tres meses del artículo 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -como con posterioridad se establece en el artículo 21.2 de la Ley39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas-. (…) Una vez traspasado ese lapso de tiempo, y en este caso con tanta acentuación por años, deberá, en su caso, actuarse por las vías impugnatorias y garantías de la revisión de oficio u otras que desde luego no se han seguido.

Para resolver la cuestión, el Tribunal Supremo analiza la naturaleza de la declaración responsable y de la comunicación, señalando que ambas

constituyen un tertium genus entre el régimen de licencia previa y la libre prestación de servicios sin requisito alguno, porque en tanto que en aquellas hasta que no se obtiene la autorización administrativa (licencia o autorización) no se puede ejercer el derecho o la actividad, y en las segundas el ejercicio no requiere formalidad alguna; en el régimen de declaración responsable o comunicación previa el ejercicio de la actividad está condicionada a que el ciudadano ponga en conocimiento de la Administración, de manera preceptiva, no solo esa intención de ejercitar el derecho o iniciar la actividad, sino que está en condiciones de ejercerlo porque reúne las exigencias que impone la normativa sectorial que regula esos derechos o actividad, estando en posesión de la documentación que lo acredita que no es necesario que entregue a la Administración con la comunicación, pero sí que la pone a su disposición.

Lo que caracteriza, pues, a la declaración responsable y a la comunicación es que no existe ningún acto de la Administración que manifieste su voluntad, sino únicamente un acto de la persona interesada en el ejercicio del derecho o la actividad, de modo que el derecho a ese ejercicio surge directamente de la norma que la regula.

 De este modo, dice el Tribunal Supremo,

Como no hay acto administrativo de ninguna naturaleza ni la Administración ha condicionado el ejercicio del derecho o actividad a decisión alguna, sino que es el propio Legislador, no la Administración, el que autoriza el ejercicio de tales derechos sin mayor condicionante que tales actos de comunicación, es el propio Legislador el que le confiere a la Administración la potestad de controle inspección potestades que son consustanciales a los actos autorizatorios de actividades.

Desde luego, el Tribunal Supremo descarta que a partir de un determinado plazo la Administración haya de acudir a la revisión de oficio para ejercer sus potestades de verificación y comprobación, porque

si no existe acto alguno de la Administración, tan siquiera un pretendido acto presunto, es indudable que no puede hablarse de una firmeza que requiriese acudir al procedimiento de revisión de oficio.

Además, es indudable que las potestades de control e inspección han de poder ejercitarse durante todo el tiempo en que dure el ejercicio de la actividad, y más aún si la ley no establece ningún plazo para que la Administración las ejerza.

 Y hay que tener en cuenta, concluye el Tribunal Supremo, que la declaración responsable y la comunicación son instrumentos que facilitan la libre prestación de servicios y que establecen una gestión compartida entre la Administración y los ciudadanos, dando intervención a estos en la gestión de los servicios, por lo que

le es exigible al ciudadano la buena fe que en dichas declaraciones anticipadas de que cumplen las condiciones que la normativa impone para el ejercicio de los derechos o actividades, declaración que es la que esa normativa impone para hacer efectivo ese ejercicio. Pero precisamente por ese actuar responsable, es por lo que la Administración, a la que el Legislador impone aceptar la eficacia de la simple manifestación del ciudadano, esté habilitada para que, en cualquier momento pueda comprobarla veracidad de tales manifestaciones.

 De lo que se concluye que

 las potestades de comprobación en una declaración responsable o comunicación previa, conforme a la normativa general en vigor, no está sujeta a plazo alguno y puede realizarse durante todo el tiempo de ejercicio del derecho o de la actividad a que se refieren dichos actos del ciudadano.

Efectos de una notificación practicada a una Administración pública que omite la información sobre el régimen de recursos aplicable

 

En la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 2023 se plantea si la posición jurídica de una Administración pública es la misma que la de una particular ante una notificación que no contiene la información sobre los recursos procedentes, lo que habitualmente se denomina pie de recurso.

Los hechos analizados nos muestran que un Ayuntamiento recibió la notificación de un acto administrativo el 28 de diciembre de 2017 y que el 10 de abril de 2018 el mismo Ayuntamiento solicitó aclaración a la Administración autora del acto sobre los recursos de los que era susceptible tal acto, sin que hubiera respuesta expresa a esta cuestión. El posterior recurso contencioso administrativo, interpuesto el 15 de marzo de 2019 por el Ayuntamiento, fue inadmitido por extemporáneo.

El fondo de la cuestión consiste en determinar en qué medida las previsiones del art. 40 de la Ley 39/2015 son aplicables a las notificaciones que tengan como destinataria a otra Administración pública, y en especial lo que establece el apartado 3:

1. El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechose intereses sean afectados por aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes.

2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.

Parece que el Ayuntamiento destinatario de la notificación, incompleta a tenor de lo exigido en el transcrito apartado 2 del art. 40 de la Ley 39/2015, quiso hacer valer los efectos que para la omisión de alguno de los contenidos obligatorios de la notificación establece el apartado 3, puesto que entre la fecha de la notificación del acto y la de la interposición del recurso contencioso administrativo habían transcurrido con creces los plazos para ejercer la acción.

El recurso de casación interpuesto contra la sentencia que declara la inadmisión del recurso contencioso administrativo indica que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en

la interpretación del artículo 20 (sic), apartados 2 y 3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a fin de determinar las consecuencias, en relación con la determinación de los plazos para la interposición de recursos administrativos o judiciales, de la omisión en una notificación de una resolución administrativa de la indicación de si la misma pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, envía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos y, en concreto, si los efectos son los mismos, en atención a que el destinatario sea un particular (persona física o jurídica) o una Administración Pública.

Para resolver la cuestión, el Tribunal Supremo acude a la doctrina del Tribunal Constitucional que señala que

los órganos judiciales deben llevar a cabo una adecuada ponderación de los defectos que adviertan en los actos procesales de las partes y que en dicha ponderación debe atenderse, entre otras circunstancias, "a la voluntad y grado de diligencia procesal apreciada en la parte en orden al cumplimiento del requisito procesal omitido o irregularmente observado" (STC 41/1992, 64/1992, 331/1994 y 35/1999).

Asimismo, cita el auto del Tribunal Constitucional 181/2005, de 9 de mayo, en el que se dice que

sobre el grado de diligencia exigible a las Administraciones Públicas, hemos afirmado en la STC 62/2000, de 13 de marzo, que pesa sobre ellas la carga de observar un mayor grado de diligencia (…).

El propio Tribunal Supremo ha reconocido la distinta posición de los ciudadanos y de la Administración,

que cuenta con una asistencia técnica de la que carecen los ciudadanos y, así, las SSTS de 25 de mayo de 2009 (recurso 4808/2005), 14 de noviembre de 2016 (recurso 3841/2015) y 20 de febrero de 2017 (recurso 1064/2016) hacen referencia a dicha distinta posición señalando esta última: "Por el contrario, las Administraciones Públicas, y singularmente la Administración General del Estado, se encuentran en este punto en una posición diferente a la de la generalidad de los ciudadanos, pues disponen de personal técnico y jurídico sobradamente formado en estas cuestiones, de manera que cabe exigirles un mayor rigor en la articulación de sus escritos (…).

Aplicando esta doctrina al caso analizado, el Tribunal Supremo concluye que

la Sala de instancia no consideró que la falta de indicación de recursos sea un obstáculo para la declaración de extemporaneidad del recurso, porque la doctrina del Tribunal Constitucional en la materia, invocada por la parte recurrente, se refiere a supuestos que contemplan la relación entre una Administración y un particular, no a los supuestos de relación entre dos Administraciones, como es el que ahora nos ocupa. En particular, el auto impugnado tuvo en cuenta que el Ayuntamiento recurrente cuenta con asesoría jurídica propia, altamente especializada en estas materias, obligada por su propia normativa a dar cuenta a los responsables políticos de las Corporaciones de las consecuencias legales de los actos de otras Administraciones Públicas que les sean notificados y medios de impugnación contra las mismas.

La Sala considera que la declaración de extemporaneidad del recurso efectuada por el auto impugnado es razonable y proporcionada (…) pues efectivamente (…) ante una resolución cuyo contenido íntegro se conoce, no es la misma la diligencia exigible a las Administraciones Públicas que, como el Ayuntamiento recurrente, cuentan con asistencia jurídica especializada, que la exigible a un particular que carece de dicha asistencia, de manera que a las primeras cabe exigirles una mayor diligencia en la presentación de sus escritos y recursos.

El Tribunal Supremo no deja de advertir que la Administración notificadora no cumplió lo establecido en el art. 40.2 de la Ley 39/2015 al notificar una resolución al Ayuntamiento recurrente sin la indicación de recursos que dicho precepto establece. Pero al existir constancia del conocimiento íntegro del acto por el Ayuntamiento, dicha omisión de la indicación de recursos no produjo indefensión al Ayuntamiento,

que a pesar de disponer de asistencia técnica letrada interpuso el recurso en un plazo superior al establecido por la ley y sin que los derechos del artículo 24 CE puedan invocarse con éxito para hacer buenas conductas negligentes o contrarias a la colaboración que a todos es exigible -y más a una Administración Pública- en la buena marcha del proceso.

Por todo ello, se desestima el recurso de casación y, en respuesta a la cuestión de interés casacional planteada, el criterio de la Sala es que

los requisitos de indicación de recursos del artículo 40.2 de la LPACAP son exigibles en todas las notificaciones, cualquiera que sea su destinatario, si bien, a la hora de determinar las consecuencias de la omisión de la indicación de recursos, no es irrazonable ni ilógico reconocer que las Administraciones Públicas se encuentran en este punto en una posición diferente a la de la generalidad de los ciudadanos, pues disponen de personal técnico y jurídico sobradamente formado en estas cuestiones, de manera que cabe exigirles una mayor diligencia en la articulación y presentación de sus escritos y recursos, por lo que habrá de estarse a la situación de indefensión que la falta de indicación de recursos ocasione a la Administración Pública de que se trate, en atención a las circunstancias concurrentes en cada caso.

Por lo tanto, si la notificación cursada a otra Administración omite la mención al régimen de recursos que sean procedentes, se ha de considerar irregular, pero solo dejará de producir efectos, y, en particular, no dará lugar al inicio del cómputo de los plazos que de ella se deriven si provoca indefensión en la Administración destinataria.

El derecho de la persona interesada a no aportar documentos en poder de la Administración actuante o elaborados por otra Administración

 

En la sentencia de 12 de enero de 2023, el Tribunal Supremo ha analizado los siguientes hechos:

En un procedimiento de extranjería, la persona interesada prestó su consentimiento en el formulario de la solicitud a que la Administración pudiera acceder a los datos y documentos que estuvieran en su poder. No obstante, la Administración le requirió para que, en el plazo de 10 días -con apercibimiento de tenerle por desistido- acompañara certificado de la Tesorería General de la Seguridad Social de estar al corriente en los pagos, expedido en una determinada fecha. 

Por lo que parece, la persona interesada no atendió el requerimiento de forma satisfactoria para la Administración, lo que dio lugar a que se dictara una resolución por la que se le tenía por desistido de su solicitud, que fue confirmada primero en reposición y posteriormente en dos instancias judiciales sucesivas. En la sentencia objeto del recurso de casación, el Tribunal Superior de Justicia actuante señalaba que

el requerimiento realizado está plenamente justificado ya que uno de los requisitos necesarios para obtener la renovación del permiso solicitado es hallarse al corriente en el pago de las obligaciones tributarias y de Seguridad Social (...).

Como se verá, algunas veces lo evidente no lo es incluso para operadores jurídicos indiscutiblemente acreditados.

El Tribunal Supremo se plantea como cuestión de interés casacional que requiere la formación de jurisprudencia

Si la prestación, en el apartado correspondiente del formulario de solicitud de autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta propia, de consentimiento para la consulta por parte de la Administración de los datos y documentos referidos al solicitante y que se hallen en poder de la Administración, exime de la necesidad de la aportación de la justificación documental de los mismos por el interesado cuando es requerido para ello por la Administración, todo ello puesto en relación con el principio de buena administración, y si el no atender dicho requerimiento puede conllevar o no que la Administración tenga por desistido al interesado en su solicitud.

Aunque son también interesantes los argumentos que utiliza el Tribunal Supremo para resolver la cuestión de fondo basados en la normativa sobre extranjería, nos centraremos en el análisis de las normas sobre procedimiento administrativo común que son nuestra ocupación habitual.

A este respecto, el art. 28 de la Ley 39/2015, después de proclamar el deber de las personas interesadas de aportar al procedimiento administrativo los datos y documentos exigidos por las Administraciones Públicas de acuerdo con lo dispuesto en la normativa aplicable y de dejar abierta la vía para aportar cualquier otro documento que estimen conveniente, precisa en el apartado 2 que

Los interesados tienen derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración. La administración actuante podrá consultar o recabar dichos documentos salvo que el interesado se opusiera a ello. No cabrá la oposición cuando la aportación del documento se exigiera en el marco del ejercicio de potestades sancionadoras o de inspección. (...)

Una vez leído este precepto no se puede obviar el comentario irónico que dirige el ponente de la sentencia al abogado del Estado que se opone a la casación afirmando que

Como bien sugiere el Sr. Abogado del Estado, en su poco convincente oposición al recurso dada su posición procesal, la cuestión no reviste ningún tipo de dificultad pues basta transcribir los preceptos -claros y sin necesidad de interpretación- que acaban de citarse.

Y a continuación, el Tribunal Supremo aplica la normativa citada:

Con carácter general, el art. 28.2 de la Ley 39/15, bajo la rúbrica Documentos aportados por los interesados al procedimiento administrativo, les reconoce el “derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración. La administración actuante podrá consultar o recabar dichos documentos salvo que el interesado se opusiera a ello”, circunstancia que aquí no concurre, pues en el formulario normalizado para solicitar la renovación, dejó en blanco la casilla relativa a “NO CONSIENTO la consulta sobre mis datos y documentos que se hallen en poder de la Administración (en este caso deberán aportarse los documentos correspondientes)” (folio 4 expediente), luego, a "sensu contrario" consentía esa consulta.

Y concluye con la siguiente respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo:

salvo oposición expresa del interesado, no puede ser requerido a la aportación de documentos en los que funda la solicitud, cuando éstos obran ya en poder de las Administraciones o han sido elaborados por ellas, teniendo éstas obligación de solicitarlos de la correspondiente Administración a través de interconexión telemática.

Viene a cuento recordar lo que sobre estas cuestiones decían los juristas romanos y medievales:

In claris non fit interpretatio

Verba simpliciter prolata debent intellegi secundum suam propriam significationem

Quum in verbis nulla ambiguitas est, non debet admitti voluntatis quaestio

La terminación del procedimiento sancionador por pago voluntario de la sanción en los supuestos previstos en el articulo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre

 

El Tribunal Supremo se ha pronunciado en la sentencia de 6 de octubre de 2022 sobre algunos aspectos que aclaran la aplicación del art. 85 de la Ley 39/2015, en el que se establecen las particularidades de la terminación en los procedimientos sancionadores, con especial atención a los efectos del pago voluntario por la persona infractora. El precepto mencionado establece lo siguiente:

1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

2. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

3. En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente.

El precepto transcrito contempla tres supuestos diferentes:

a) que la persona imputada reconozca su responsabilidad, lo que da lugar a que se aplique una reducción del 20 por 100 de la sanción propuesta;

b) que la persona imputada, sin reconocer su responsabilidad, realice el pago voluntario, antes de dictarse resolución, con el mismo efecto de ser aplicable una reducción del 20 por 100 de la sanción propuesta; y

c) que la persona imputada no solo reconozca su responsabilidad, sino que, además, proceda a efectuar el pago anticipado. En este supuesto, que es una acumulación de los dos primeros, la reducción es del 40 por 100.

El Tribunal Supremo analiza, a la vista de los tres supuestos transcritos, cómo ha de concluir el procedimiento sancionador en cada uno de los casos.

En el primer supuesto, cuando la persona imputada reconoce su responsabilidad, lo que significa que reconoce no solo los hechos imputados, sino su tipificación y la sanción que llevan aparejada, el precepto faculta a la Administración a resolver el procedimiento, con la imposición de la sanción que proceda, lo que implica que la Administración está obligada a dictar una auténtica resolución poniendo fin al procedimiento, con el alcance que a dicho acto impone el artículo 88 de la Ley y sin que pueda cuestionarse su motivación al haber prestado la persona imputada su conformidad a los hechos imputados y a su calificación jurídica. En cuanto a la sanción a imponer, señala el Tribunal Supremo que

el precepto parece reservar a la Administración la potestad de imponer la sanción que proceda, no la que se hubiese apreciado en los trámites iniciales del procedimiento y a la que se ha aquietado el sancionado; exigencia que está en la base del principio de legalidad que condiciona toda potestad administrativa.

Si se da este último caso, parece exigible una motivación de la divergencia entre la sanción objeto de conformidad y la realmente impuesta, sobre todo cuando esta sea más grave que la anterior.

En el segundo caso, quien simplemente realiza un pago anticipado de la sanción pecuniaria, no solo no reconoce su responsabilidad, sino que su actuación se limita en cierta manera a garantizar el pago de la sanción que en su día pudiera imponerse y a renunciar a cualquier acción o recurso en vía administrativa. La redacción de la ley ofrece problemas interpretativos, porque establece que el pago implicará la terminación del procedimiento, porque al no comportar el pago anticipado reconocimiento alguno de responsabilidad, la Administración está obligada a aportar al procedimiento todos los elementos de prueba que permitan desvirtuar la presunción de inocencia. 

Es paradójico que, cuando hay reconocimiento de responsabilidad, la ley imponga que la Administración haya de resolver expresamente mientras que cuando solo hay pago pero no reconocimiento de responsabilidad la ley no exija de manera directa que se dicte una resolución, sino que se limita a declarar la terminación del procedimiento.

Por eso, el Tribunal Supremo concluye afirmando que

aun en el supuesto de pago anticipado, y con mayor razón que en el caso de reconocer la responsabilidad, es necesario que la Administración dicte una resolución que es la que, en realidad, debe poner fin al procedimiento, con el contenido del referido artículo 88, en relación con el 90 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Y en ese sentido ha de interpretarse la declaración del artículo 85 de que el pago voluntario " implicará la terminación del procedimiento (…).

Para llegar a esta conclusión, el Tribunal Supremo aduce varias razones, de las cuales la más contundente es la dificultad que supondría para la persona sancionada la impugnación de una actividad administrativa en que la Administración se ha limitado a imputar unos hechos que califica como infracción y castiga con una multa.

Esta doctrina tiene una interesante consecuencia en relación con el cómputo del plazo cuyo incumplimiento provoca la caducidad del procedimiento sancionador cuando se ha producido el pago voluntario de la sanción. Como se sabe, la caducidad se produce por el mero transcurso del plazo establecido legalmente sin que la Administración haya concluido el procedimiento dictando la resolución expresa en los términos que establece el art. 25.1, b) de la Ley 39/2015. 

Pues bien, la conclusión es sencilla a partir de las premisas sentadas por el Tribunal Supremo: dado que el procedimiento no finaliza con el pago voluntario por la persona interesada sino cuando de forma efectiva la Administración competente dicta la resolución finalizadora del procedimiento sancionador y la notifica, habrá de estarse a la fecha en que se realiza este último trámite y no a la fecha del pago voluntario para determinar si se ha hecho dentro del plazo establecido normativamente o si se ha producido la caducidad del procedimiento. 

Caducidad que no afecta a la eventual indemnización por daños y perjuicios que pudiera exigirse a la persona imputada -como es en el caso que examina el Tribunal Supremo en esta sentencia-, puesto que así lo establece el inciso final del parágrafo 2 del art. 85 de la Ley 39/2015, en el que se dice que de la terminación del procedimiento que implica el pago voluntario queda excluido

lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

Y en este sentido hay que recordar, dice el Tribunal Supremo,

que la caducidad lo es del procedimiento y a él reduce sus efectos ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 95 (de la Ley 39/2015), no afecta, en este caso, a las potestades de la Administración, que solo podrán extinguirse por la prescripción, institución que sí afecta a dichas potestades directamente. De ahí que el referido precepto autorice que, mientras no corran los plazos de prescripción de las potestades, la Administración podrá acordar la "iniciación de un nuevo procedimiento" y ello tanto para las infracciones como, por supuesto, para la responsabilidad económica que se imputan, cuyos plazos de prescripción son más extensos (…).