El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha declarado que algunos de los requisitos establecidos por la ley para reclamar responsabilidad patrimonial por la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea implican que el Reino de España ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados.

 

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), en su sentencia de 28 de junio de 2022 dictada en un recurso por incumplimiento de acuerdo con el art. 258 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, ha declarado que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del principio de efectividad al adoptar y mantener en vigor los artículos 32, apartados 3 a 6, y 34, apartado 1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015, y el artículo 67, apartado 1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015, en la medida en que dichas disposiciones someten la indemnización de los daños ocasionados a los particulares por el legislador español como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión: 

– al requisito de que exista una sentencia del Tribunal de Justicia que haya declarado el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada; 

– al requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin establecer ninguna excepción para los supuestos en los que el daño deriva directamente de un acto u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, cuando no exista una actuación administrativa impugnable; 

– a un plazo de prescripción de un año desde la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea de la sentencia del Tribunal de Justicia que declare el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada, sin abarcar aquellos supuestos en los que no exista tal sentencia, y 

– al requisito de que solo son indemnizables los daños producidos en los cinco años anteriores a la fecha de dicha publicación, salvo que la sentencia disponga otra cosa.

1. Por lo que se refiere a las disposiciones del art. 32 de la Ley 40/2015, la Comisión sostiene que los tres requisitos acumulativos a los que el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 somete la indemnización de los daños causados a los particulares por el legislador español como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión, tomados aisladamente o en conjunto, hacen en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener una indemnización.

El artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 establece que, si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión posteriormente declarada, a condición de que se cumplan los requisitos que se mencionan en las letras a) a c) de dicha disposición.

Sobre el requisito de la existencia de una declaración, por parte del Tribunal de Justicia, del carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma aplicada, el TJUE señala que

el Tribunal de Justicia ya ha declarado que supeditar la reparación, por un Estado miembro, del daño que haya causado a un particular al infringir el Derecho de la Unión a la exigencia de una declaración previa, por parte del Tribunal de Justicia, de un incumplimiento del Derecho de la Unión imputable a dicho Estado miembro es contrario al principio de efectividad de este Derecho (…). Asimismo, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la reparación del daño causado por una infracción del Derecho de la Unión imputable a un Estado miembro no puede estar subordinada al requisito de que una sentencia dictada por el Tribunal de Justicia con carácter prejudicial declare la existencia de tal infracción (…).

Sobre el requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, el TJUE señala que

En materia de responsabilidad de un Estado miembro por infracción del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia ya ha reconocido que el tribunal nacional puede comprobar si el perjudicado ha actuado con una diligencia razonable para evitar el perjuicio o reducir su magnitud y, en particular, si ha ejercitado en tiempo oportuno todas las acciones que en Derecho le correspondían. En efecto, según un principio general común a los sistemas jurídicos de los Estados miembros, la persona perjudicada debe dar pruebas de que ha adoptado una diligencia razonable para limitar la magnitud del perjuicio, si no quiere correr el riesgo de tener que soportar el daño ella sola. En cambio, sería contrario al principio de efectividad obligar a los perjudicados a ejercitar sistemáticamente todas las acciones de que dispongan aunque ello les ocasione dificultades excesivas o no pueda exigírseles razonablemente que las ejerciten (…).

Por consiguiente, si bien el Derecho de la Unión no se opone a la aplicación de una norma nacional que establece que un particular no puede obtener la reparación de un perjuicio que no ha evitado, deliberada o negligentemente, ejerciendo una acción judicial, esto solo es posible siempre y cuando el ejercicio de dicha acción judicial no ocasione dificultades excesivas al perjudicado o cuando pueda razonablemente exigirse a este dicho ejercicio (…).

No obstante, es preciso hacer constar que, como alega la Comisión, cuando el daño deriva de un acto u omisión del legislador contrarios al Derecho de la Unión, sin que exista una actuación administrativa que el particular pueda impugnar, la citada disposición hace imposible obtener una indemnización, ya que el particular perjudicado no puede, en tal caso, interponer ante un órgano jurisdiccional un recurso como el requerido. A este respecto, (…) se descarta que el particular perjudicado que se encuentre en tal situación esté obligado, mediante un comportamiento activo, a provocar la adopción de un acto administrativo que pueda impugnar a continuación, ya que no cabría considerar en ningún caso que tal acto hubiese causado el daño alegado. (…)

En consecuencia, el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 es contrario al principio de efectividad, puesto que no prevé una excepción para los supuestos en los que el ejercicio de la acción que dicha disposición impone ocasione dificultades excesivas o no pueda exigirse razonablemente a la persona perjudicada, lo que ocurriría cuando el daño derive de un acto u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, sin que exista una actuación administrativa impugnable.

2. En cuanto a las disposiciones del artículo 67, apartado 1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015, es preciso recordar que esta disposición establece que, en los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015, el derecho a reclamar prescribe al año de la publicación en el Diario Oficial de la sentencia que declare el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley. Además, la Comisión solo critica el artículo 67, apartado 1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015 en la medida en que esta disposición establece la fecha en la que comienza a correr el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por las infracciones del Derecho de la Unión que le sean imputables.

En respuesta a esta objeción, el TJUE indica que

dado que (…) la reparación del daño causado a un particular por el legislador nacional como consecuencia de una infracción del Derecho de la Unión no puede estar subordinada, sin vulnerar el principio de efectividad, al requisito de que exista una sentencia del Tribunal de Justicia que haya declarado un incumplimiento del Derecho de la Unión por parte del Estado miembro de que se trate o de la que resulte la incompatibilidad con el Derecho de la Unión del acto u omisión que haya originado el daño, la publicación de tal sentencia en el Diario Oficial tampoco puede constituir, sin vulnerar ese mismo principio, el único punto de partida posible del plazo de prescripción de la acción que tiene por objeto exigir la responsabilidad patrimonial de dicho legislador por las infracciones del Derecho de la Unión que le sean imputables.

Por lo que se refiere a las disposiciones del artículo 34, apartado 1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015, que  establece que, en los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere el apartado 5 del artículo 32, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley, salvo que la sentencia disponga otra cosa, el TJUE establece que

además de que la indemnización de un daño ocasionado por el legislador como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión no puede estar subordinada, en ningún caso, a la existencia de una sentencia de esa naturaleza, este requisito tiene como efecto —teniendo en cuenta la duración del procedimiento al final del cual se dicta tal sentencia, esto es, un procedimiento por incumplimiento en el sentido del artículo 258 TFUE o un procedimiento prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE— hacer en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener una indemnización. Además, la duración del procedimiento se ve incrementada con la aplicación del artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015, al que se remite su artículo 34, apartado 1, que exige una sentencia firme desestimatoria del recurso interpuesto contra la actuación administrativa que ocasionó el daño. (…)    Por tanto, este requisito también es contrario al principio de efectividad.

El efecto directo de las sentencias del TJUE en España ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional a partir de la sentencia 145/2012, de 2 de julio, en la que, después de recordar el principio de primacía del Derecho de la Unión Europea que forma parte del acervo comunitario incorporado a nuestro ordenamiento en virtud de la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, de autorización para la adhesión de España a las Comunidades Europeas, y que su efecto vinculante se remonta a la doctrina iniciada por el entonces Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas con la Sentencia de 15 de julio de 1964, asunto Costa contra Enel, afirma que

la primacía no se sustenta necesariamente en la jerarquía, «sino en la distinción entre ámbitos de aplicación de diferentes normas, en principio válidas, de las cuales, sin embargo, una o unas de ellas tienen capacidad de desplazar a otras en virtud de su aplicación preferente o prevalente debida a diferentes razones», lo que obliga al Juez nacional o a la Administración pública, en su caso, a aplicar la norma prevalente y a dejar sin efecto a la norma desplazada, aun cuando no haya sido expulsada del ordenamiento interno (algo propio de la Unión Europea como proceso de creación de una unidad política por agregación o unión de Estados).

En consecuencia, los Jueces y Tribunales ordinarios de los Estados miembros, al enfrentarse con una norma nacional incompatible con el Derecho de la Unión, tienen la obligación de inaplicar la disposición nacional, ya sea posterior o anterior a la norma de Derecho de la Unión, y esta facultad de inaplicación se ha extendido también a las Administraciones públicas, incluidos los organismos reguladores.

Tiempo de conservación y destrucción de documentos. La sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2022 sobre el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos.

 

Cuando ha pasado poco más de un año desde la entrada en vigor del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, a cuyo contenido en materia de procedimiento administrativo dedicamos en su día este post, el Tribunal Supremo ha resuelto dos recursos contencioso-administrativos contra dicha disposición reglamentaria, el primero el 25 de mayo y el segundo el 30 de mayo de 2022.

Resulta especialmente interesante el segundo pronunciamiento, instado por la Generalidad de Cataluña, porque es parcialmente estimatorio de la demanda al declarar la nulidad de la disposición transitoria primera del Real Decreto, relativa a la destrucción de documentos en soporte no electrónico.

Para explicar el razonamiento del Tribunal Supremo, hay que empezar haciendo referencia a las normas generales sobre el tiempo de conservación y destrucción de documentos contenidas en el articulado del Reglamento, concretamente, en el art. 53. La regla básica aparece en el apartado primero, que establece que

Los documentos presentados por el interesado en soporte papel que por cualquier circunstancia no le puedan ser devueltos en el momento de su presentación, una vez digitalizados serán conservados a su disposición durante seis meses para que pueda recogerlos, independientemente del procedimiento administrativo al que se incorporen o de la Administración Pública a que vayan dirigidos, salvo que reglamentariamente la Administración correspondiente establezca un plazo mayor.

Este precepto también fue cuestionado por la Generalidad de Cataluña arguyendo que se trata de una norma organizativa interna que invade sus competencias autoorganizativas que, además, ya ha ejercido reglamentariamente con una regulación diferente. El Tribunal Supremo considera que la previsión normativa sobre la devolución, conservación o destrucción de los documentos presentados en soporte papel una vez haya sido digitalizados no es una cuestión meramente organizativa interna, sino que se trata de una faceta de las relaciones de los ciudadanos con la Administración, que se regula en ejercicio de la competencia del Estado en orden a garantizar un trato común a los ciudadanos en sus relaciones con las distintas administraciones públicas (artículo 149.1.18ª de la Constitución).

La disposición transitoria primera nulo establece lo siguiente:

1. Transcurridos dos años desde la entrada en vigor de este real decreto, los documentos en soporte no electrónico que se encuentren en las oficinas de asistencia en materia de registros y de los que se haya obtenido una copia electrónica auténtica de conformidad con los requisitos que establece el Esquema Nacional de Interoperabilidad y su normativa técnica complementaria, para su registro e incorporación al correspondiente expediente electrónico, podrán ser eliminados en las mismas condiciones que establece este real decreto.

Para ello será necesaria la comunicación previa a la autoridad calificadora correspondiente (…)

2. Asimismo, transcurridos dos años desde la entrada en vigor de este real decreto podrán destruirse las copias en papel de los documentos previstos en el artículo 49 del Reglamento que se encuentren en las oficinas de registro y de las que se haya obtenido en su momento la correspondiente copia electrónica.

En síntesis, la objeción que plantea la demanda es que la regla que impide la destrucción de los documentos en soporte no electrónico en un plazo de dos años y que establece como necesaria la comunicación previa a la autoridad calificadora correspondiente, es una norma de organización interna sin afectación directa sobre la actividad externa de la Administración y los ciudadanos, por lo que vulnera la competencia exclusiva de la Generalidad de Cataluña para organizar su propia Administración, que además ha regulado este aspecto de otra manera.

En su respuesta, el Tribunal Supremo relaciona la disposición transitoria impugnada con el contenido del art. 53 del Reglamento que ya hemos comentado, indicando que dicho artículo

regula, en lo que ahora interesa, la obligación de conservar a disposición del interesado durante seis meses -salvo que la Administración correspondiente establezca reglamentariamente un plazo mayor- los documentos presentados en soporte papel (o en formato electrónico dentro de un dispositivo), que, una vez digitalizados (o incorporados al expediente), no le puedan ser devueltos en el momento de su presentación. Por otra parte, es obligado entender, por contraposición con lo dispuesto en la norma transitoria que ahora vamos a examinar, que este artículo 53 se refiere a documentos presentados después de la entrada en vigor del Real Decreto 203/2021.

En consecuencia, razona el Tribunal Supremo, la disposición transitoria, aunque no lo diga expresamente, se refiere a documentos que fueron presentados antes de la entrada en vigor del Real Decreto 203/2021, pues no puede solaparse con lo que establece el art. 53, y como no hace distingos ni establece límites, afecta a los documentos presentados en cualquier fecha anterior entrada en vigor del Real Decreto -en los días inmediatamente previos o años antes de esa entrada en vigor, y con independencia de si el procedimiento en el que se incardinan esos documentos está todavía en tramitación o ya concluido.

Dada la generalidad de términos en que está concebida la disposición transitoria, no se puede entender que su finalidad sea garantizar un trato común a la ciudadanía en sus relaciones con las distintas administraciones públicas, sino que su principal objetivo consiste en abordar un problema de gestión y depuración de archivos documentales, que es una cuestión meramente organizativa. 

Si la norma hubiera distinguido entre documentos incorporados a procedimientos en tramitación y documentos que forman parte de procedimientos concluidos, en el primer caso se hubiera podido identificar una finalidad de garantizar el trato común de la ciudadanía en sus relaciones con las Administraciones, pero al no hacerlo, la norma es contraria al orden constitucional de competencias, y por ello se declara nula.

De nuevo sobre el error de hecho. A propósito del recurso extraordinario de revisión.

La Ley 39/2015 alude al error de hecho en dos ocasiones: en el art. 109.2, en la regulación de la rectificación de errores, y en el art. 125.1, a), al establecer las circunstancias que pueden fundamentar la interposición del recurso extraordinario de revisión.

Respecto a este último supuesto, el Tribunal Supremo ha dictado la sentencia de 25 de abril de 2022, en la que hace un repaso de su propia doctrina sobre los perfiles que delimitan el error de hecho.

Como planteamiento de la cuestión, el Tribunal Supremo recuerda la sentencia de 30 de junio de 2021 en la que se dice que

para que pueda prosperar el recurso extraordinario de revisión con fundamento en este motivo, será preciso, en primer lugar, que exista un error de hecho que, como dicen las SSTS de 24 de febrero de 2007 (recurso 491972002 y 10 de marzo de 2010 (recurso 2913/2008), no implique una interpretación de las normas legales o reglamentarias aplicables en el supuesto de que se trate, y en segundo lugar, que dicho error resulte de la simple confrontación del acto impugnado con los documentos incorporados al expediente administrativo, sin necesidad de acudir a elementos ajenos al expediente para apreciar el error.

Y con cita de la sentencia de 23 de mayo de 2021 especifica las características del error de hecho y las circunstancias en que concurre:

El error material se caracteriza por ser ostensible, manifiesto, indiscutible y evidente por sí mismo, sin necesidad de mayores razonamientos, y por exteriorizarse prima facie por su sola contemplación, por lo que su corrección por ese cauce requiere que concurran, en esencia, las siguientes circunstancias:

(a) que se trate de simples equivocaciones elementales de nombres, fechas, operaciones aritméticas o transcripciones de documentos;

(b) que el error se aprecie teniendo en cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo en el que se advierte;

(c) que el error sea patente y claro, sin necesidad de acudir a interpretaciones de las normas jurídicas aplicables;

(d) que mediante su corrección no se proceda de oficio a la revisión de actos administrativos firmes y consentidos;

(e) que no se produzca una alteración fundamental en el sentido del acto (pues no existe error material cuando su apreciación implique un juicio valorativo o exija una operación de calificación jurídica);

(f) que no padezca la subsistencia del acto administrativo, es decir, que no genere la anulación o la revocación del mismo, en cuanto creador de derechos subjetivos, produciéndose uno nuevo sobre bases diferentes y sin las debidas garantías para el afectado, pues el acto administrativo rectificador ha de mostrar idéntico contenido dispositivo, sustantivo y resolutorio que el acto rectificado, sin que pueda la Administración, so pretexto de su potestad rectificatoria de oficio, encubrir una auténtica revisión; y

(g) que se aplique con un hondo criterio restrictivo.

En suma, para apreciar que se ha producido un error de hecho relevante a los efectos de dar curso a un recurso extraordinario de revisión es necesaria una estricta interpretación de las circunstancias que concurren en el caso concreto, con expresa exclusión de cualquier interpretación, calificación o valoración jurídica de los hechos a tener en cuenta.

¿Hasta cuándo ha de ser admitida la subsanación de una solicitud según lo dispuesto en el art. 68.1 de la Ley 39/2015?

 

La sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2022 nos recuerda un aspecto importante del régimen jurídico de la subsanación y mejora de la solicitud establecido por el art. 68.1 de la Ley 39/2015. La cuestión analizada versa sobre la subsanación de la documentación incompleta presentada por una aspirante para la acreditación de un mérito valorable en un proceso de ingreso en la función pública, que tiene perfiles propios pero la solución acordada tiene alcance general.

El art. 68.1 de la Ley 39/2015 establece que

Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21.

El precepto transcrito es el resultado de una evolución normativa que comienza con la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, cuyo art. 71 establecía que

si el escrito de iniciación no reuniera los datos que señala el artículo 69, o faltara el reintegro debido, se requerirá a quien lo hubiese firmado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con apercibimiento de que, si así no lo hiciere, se archivará sin más trámite.

La redacción originaria del art. 71 de la Ley 30/1992, era muy similar al establecer que

si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos del artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, archivándose sin más trámite, con los efectos previstos en el artículo 42.1.

Este precepto fue modificado por la Ley 4/1999, de 13 de enero, quedando redactado, con una versión coincidente con la actualmente vigente, de la forma siguiente:

si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42.

Esta evolución normativa traslada los efectos del incumplimiento del plazo de subsanación del archivo sin más trámite de la solicitud a la exigencia de que se dicte una resolución que declare el desistimiento. Como indica el Tribunal Supremo,

el desistimiento que se presume por el transcurso del plazo de 10 días, necesita ser declarado, por razones de seguridad jurídica y como garantía de la igualdad, mediante “previa resolución” de la Administración.

En consecuencia, el art. 68.1 de la Ley 39/2015 establece que el incumplimiento del plazo de subsanación atorgado por 10 días, comporta que se ha de tener por desistida a la persona solicitante de su petición, pero dicha declaración ha de hacerse mediante la correspondiente resolución, y ha de darse por buena la subsanación formalizada, aunque haya sido extemporánea pero acaecida antes de declararse ese desistimiento.

Otro aspecto que destaca el Tribunal Supremo es que en este caso no es de aplicación el art. 73.3 de la Ley 39/2015, que establece que

A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente. No obstante, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

Y ello porque se trata de una subsanación de la solicitud que tiene lugar al inicio del procedimiento administrativo, y no del cumplimiento de otros trámites sucesivos. Así lo indica el Tribunal Supremo:

Reparemos que aunque ambos preceptos legales se incluyen en el Título IV de las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común, el artículo 68.1 se ubica sistemáticamente en el capítulo II sobre iniciación del procedimiento, en la sección tercera sobre el inicio del procedimiento a solicitud del interesado, mientras que el artículo 73 encuentra acomodo en el capítulo III que versa sobre la ordenación del procedimiento.

La modificación de la Ley 39/2015 y de la Ley 40/2015 por el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo.

Para hacer frente a los efectos humanitarios y económicos que está provocando en España la invasión de Ucrania por parte de Rusia, el Gobierno mediante el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, impulsa un Plan Nacional que comprende tanto medidas normativas como no normativas, entre las que se encuentra la modificación de la Ley 39/2015 y de la Ley 40/2015 en aspectos muy concretos.

La modificación de la Ley 39/2015

Mediante la disposición final vigésima primera se añade un apartado 5 al artículo 32 de la Ley 39/2015, que regula la ampliación de los plazos en el procedimiento administrativo. Dicho precepto establece que los plazos del procedimiento pueden ser ampliados por la Administración instructora de oficio o a petición de las personas interesadas hasta un máximo de la mitad del concedido inicialmente, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero, sin que pueda ser objeto de ampliación un plazo ya vencido.

El apartado 4 del art. 32 establece una regla específica para cuando una incidencia técnica haya imposibilitado el funcionamiento ordinario del sistema o aplicación que corresponda, que habilita a la Administración para determinar una ampliación de los plazos no vencidos hasta que se solucione el problema, habiendo la Administración de publicar en la sede electrónica tanto la incidencia técnica acontecida como la ampliación concreta del plazo no vencido.

El Real Decreto-ley 6/2022 añade un apartado 5 en los términos siguientes:

Cuando como consecuencia de un ciberincidente se hayan visto gravemente afectados los servicios y sistemas utilizados para la tramitación de los procedimientos y el ejercicio de los derechos de los interesados que prevé la normativa vigente, la Administración podrá acordar la ampliación general de plazos de los procedimientos administrativos

Como indica la exposición de motivos del Real Decreto-ley, esta adición

supone para las diferentes administraciones públicas un elemento de refuerzo de adicional respecto de la ampliación de plazos ya prevista en el apartado 4, tanto porque el presupuesto de hecho de esta son meras incidencias técnicas y no un ciberataque grave y porque se plantea ahora una ampliación de plazos con carácter general para todos aquellos procedimientos soportados desde los sistemas o servicios atacados y no un acuerdo de ampliación de plazos procedimiento a procedimiento.

La modificación de la Ley 40/2015

Mediante la disposición final vigésima segunda se añade una disposición adicional trigésima a la Ley 40/2015 y se modifica el artículo 142, que forma parte del capítulo II del título III que regula el deber de colaboración entre las Administraciones públicas.

El art. 142 establece las técnicas para hacer efectivas las obligaciones que se derivan del deber de colaboración. En la redacción original, el precepto establecía las siguientes técnicas:

a) El suministro de información, datos, documentos o medios probatorios que se hallen a disposición del organismo público o la entidad al que se dirige la solicitud y que la Administración solicitante precise disponer para el ejercicio de sus competencias.

b) La creación y mantenimiento de sistemas integrados de información administrativa con el fin de disponer de datos actualizados, completos y permanentes referentes a los diferentes ámbitos de actividad administrativa en todo el territorio nacional.

c) El deber de asistencia y auxilio, para atender las solicitudes formuladas por otras Administraciones para el mejor ejercicio de sus competencias, en especial cuando los efectos de su actividad administrativa se extiendan fuera de su ámbito territorial.

d) Cualquier otra prevista en una Ley.

El Real Decreto-ley 6/2022 introduce en el art. 142 dos nuevas letras b) y c) y reordena los apartados afectados que pasan a ser las letras d), e) y f). Las nuevas letras son las siguientes:

b) La colaboración a fin de proporcionar la inclusión en un sistema integrado de información de las respectivas áreas personalizadas o carpetas ciudadanas, o determinadas funcionalidades de las mismas, de forma que el interesado pueda acceder a sus contenidos, notificaciones o funcionalidades mediante procedimientos seguros que garanticen la integridad y confidencialidad de los datos de carácter personal, independientemente de cuál haya sido el punto de acceso.

c) El desarrollo de la Plataforma Digital de Colaboración entre las Administraciones Públicas como instrumento destinado a facilitar las relaciones y el soporte electrónico de los órganos integrantes del sistema de Conferencias Sectoriales y en general de los órganos de cooperación, así como de otras de plataformas comunes para el intercambio de datos en el ámbito de todas las administraciones públicas.

Por otra parte, y como complemento a lo previsto en la nueva letra c), se añade una disposición adicional trigésima a la Ley 40/2015 por la que se dispone la creación de la Plataforma Digital de Colaboración entre las Administraciones Públicas, de la forma siguiente:

1. El Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital y el Ministerio de Política Territorial impulsarán mediante orden ministerial conjunta las medidas necesarias para la creación y el funcionamiento de la Plataforma Digital de Colaboración entre las Administraciones Públicas como instrumento destinado a facilitar las relaciones y el soporte electrónico de los órganos integrantes del sistema de Conferencias Sectoriales y en general de los órganos de cooperación.

2. En aplicación del principio de colaboración, las Administraciones Públicas designarán los Puntos de Contacto correspondientes para atender las diversas funcionalidades de la Plataforma.

3. Reglamentariamente se regulará la configuración y régimen de funcionamiento de la Plataforma que, en cualquier caso, se adaptará a los criterios y directrices que sucesivamente establezca la Conferencia Sectorial de Administración Pública o, en su caso, la Comisión Sectorial de Administración Electrónica como órgano dependiente de aquélla.

La exposición de motivos nos informa de que la finalidad de la modificación normativa es

establecer un modelo seguro de gestión transparente de la información que permita el libre y ágil acceso a la información pública y privada para facilitar el desarrollo de servicios digitales de alto valor añadido orientados al ciudadano y así promover y facilitar la creación de repositorios de datos accesibles que faciliten la creación de servicios de valor añadido basados en datos de los sectores públicos y potencialmente en los privados, mediante la creación de una plataforma transversal de datos compartidos entre empresas y la Administración, y entre Administraciones.

Las consecuencias de no acceder a la notificación electrónica cuando la relación electrónica sea obligatoria

Una reciente sentencia de la Audiencia Nacional nos da pie para recordar la necesidad de atender diligentemente a las notificaciones electrónicas cuando normativamente sea obligada la relación electrónica con la Administración.

Como es sabido, la normativa sobre procedimiento administrativo común reconoce a las personas físicas el derecho a elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que de forma específica estén obligadas a la relación electrónica (art. 14.1 de la Ley 39/2015).

Asimismo, la ley establece qué sujetos están obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, en una relación que puede ser ampliada reglamentariamente en función de una serie de parámetros. Dichos sujetos son (art. 14.2 de la Ley 39/2015):

a) Las personas jurídicas.

b) Las entidades sin personalidad jurídica.

c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.

d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.

e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.

La sentencia de la Audiencia Nacional de 9 de diciembre de 2021, analizando un supuesto producido en octubre de 2011 (dos mil once), apunta unas consideraciones sobre la eficacia del intento de notificación electrónica no atendido que, aunque se refieren a la normativa anterior (Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos y Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, de desarrollo parcial de la citada ley), son plenamente válidas en la actualidad.

En la parte que ahora interesa, la cuestión suscitada es la queja de una empresa a cuya disposición se puso una notificación electrónica por la que se le comunicaba el inicio de un procedimiento sancionador, sin que accediera a ella en el plazo legal, por lo que se tuvo por rechazada la notificación y continuó el procedimiento administrativo.

La empresa arguyó que el sistema de notificación electrónica, muy probablemente fruto de su novedad, no permitió que la empresa tuviera conocimiento de las liquidaciones practicadas y del inicio del citado procedimiento sancionador y que, por tanto, en este caso, no se garantizaron los derechos establecidos por la Constitución. Afirmaba que tuvo conocimiento de la existencia del expediente sancionador por medio de una conversación telefónica verbal con personal de la Administración instructora, y que, una vez conocida la existencia del expediente sancionador, accedió al buzón electrónico, y pudo comprobar que allí estaban tanto la notificación de la apertura del expediente sancionador, como la notificación de la imposición de la sanción por no haber efectuado alegaciones en su día. 

Consideraba la empresa que, a efectos de notificaciones, debían computarse los plazos desde la fecha en que se tuvo conocimiento por la empresa del expediente sancionador, es decir, cuando le fue comunicado telefónicamente la existencia del expediente y cuando se produjo la subsiguiente entrada en el buzón electrónico, que fue el mismo día.

La Audiencia Nacional no acepta la argumentación de la recurrente y afirma que no se ha discutido que la empresa recurrente estuviera obligada a recibir por medios electrónicos las comunicaciones y notificaciones administrativas que en el ejercicio de sus competencias le dirigiera la Administración, que en este caso se hizo a través de la Dirección electrónica habilitada.

Así las cosas, si la recurrente no accedió al contenido de la notificación electrónica en los diez días siguientes, el procedimiento continuara su trámite, ya que la notificación se ha producido. Es evidente, pues, que la validez de tales notificaciones no depende -ni puede hacerse depender- de que su destinatario decida o no abrir el buzón en el indicado plazo y, no habiéndose alegado ninguna incidencia técnica/informática, es claro que, por propia desidia o negligencia, al no abrir el buzón la recurrente se coloca a sí misma en disposición de no recibir ninguna comunicación electrónica -la que sea- de la Administración tributaria, pasividad que es exclusivamente imputable a su propia conducta.

Concluye la Audiencia Nacional que la notificación se practicó correctamente en este caso y que el efecto del rechazo dio lugar a que continuara la tramitación del procedimiento.

El art. 43.2 de la Ley 39/2015 es la norma que regula en la actualidad la dinámica de la notificación electrónica, señalando en particular que

Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.

Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

Conclusión: cuando la Administración lleva a cabo un intento de notificación electrónica en un contexto de relación electrónica obligatoria, salvo que se produzca alguna incidencia técnica impeditiva, se producirá en cualquier caso el efecto del trámite -se tendrá por notificado el acto-, bien porque la persona destinataria acceda efectivamente al contenido de la notificación -en el momento del acceso-, bien porque no lo haga en plazo y se produzca el efecto legal del rechazo -una vez transcurrido el plazo de diez días naturales para el acceso-. .

No se admite la revisión de oficio de reglamentos a instancia de parte

El art. 106.1 de la Ley 39/2015 establece que

Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1.

El apartado 2 del citado artículo añade que

Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2.

El Tribunal Supremo, recordando pronunciamientos anteriores, ha declarado en la sentencia de 24 de enero de 2022 que la legislación de procedimiento administrativo no otorga a las persones interesadas una acción de revisión para obtener la declaración de nulidad contra las normas reglamentarias, de manera que ésta corresponde en exclusiva a la Administración autora de las disposiciones generales en cuestión, a diferencia de la revisión contra los actos administrativos nulos que puede ser iniciada por la propia Administración no a solicitud de la persona interesada.

La redacción original del art. 102.1 de la Ley 30/1992 planteaba dudas al respecto, que fueron resueltas por la modificación realizada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que establecía de forma expresa a quién correspondía la iniciativa para la revisión de oficio de actos nulos y para la revisión de oficio de disposiciones administrativas, y que es la versión que actualmente recoge la Ley 39/2015.

La sentencia contiene también una interesante reflexión sobre el diferente objeto de la revisión de oficio de disposiciones administrativas y de la impugnación indirecta de disposiciones generales con ocasión de la impugnación de un acto de aplicación, indicando que

Si la razón de la impugnación indirecta de disposiciones generales es que, en realidad, el enjuiciamiento de la legalidad del acto de aplicación no puede hacerse sin el de la de la disposición general que aplica -cuando el motivo de la invalidez de aquel fuera la disconformidad a derecho de ésta- no puede afirmarse lo mismo respecto a la revisión de oficio del acto de aplicación, puesto que en la misma el objeto directo del recurso contencioso-administrativo no es un acto de aplicación de una disposición que se repute contraria a derecho, sino la denegación o inadmisión a trámite de la revisión de oficio de un acto administrativo firme y consentido, es decir un juicio sobre si ese acto administrativo es o no nulo de pleno derecho, y en este acto no se hace aplicación de aquella disposición general.