Las actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento de la Ley 39/2015

Entre los preceptos de la Ley 39/2015 que regulan la finalización del procedimiento, dentro de la sección dedicada a la resolución, encontramos el art. 87 que se refiere a las actuaciones complementarias. Se trata de un trámite novedoso que no aparece en las leyes de procedimiento precedentes (*).

La Ley no define el trámite, simplemente lo enuncia señalando el quién, el cuándo, el cómo y el para qué:

Antes de dictar resolución (“cuándo”), el órgano competente para resolver (“quién”) podrá decidir, mediante acuerdo motivado (“cómo”), la realización de las actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento (“para qué”).

Y señalando lo que no son actuaciones complementarias

No tendrán la consideración de actuaciones complementarias los informes que preceden inmediatamente a la resolución final del procedimiento

No se nos dice en qué han de consistir las actuaciones complementarias, pero está claro que se trata de diligencias encaminadas a obtener una información necesaria o a aclarar la información disponible para resolver de la mejor manera posible, por lo que, materialmente, cabría encuadrarlas entre los actos de instrucción, pero no lo son dado que los actos de instrucción se realizan por el órgano instructor del procedimiento, y en este supuesto la Ley indica claramente no solo que el trámite se realiza en la fase de finalización del procedimiento sino también que se trata de un acto del órgano que resuelve el procedimiento.

Este trámite tiene semejanzas con las antiguas diligencias para mejor proveer, actualmente convertidas, con un fundamento diferente, en diligencias finales, como las previstas en el art. 435.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y en el art. 61 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Así como en sede civil, el planteamiento de las diligencias finales es muy restringido, como resulta de la exposición de motivos de la Ley:

Por tanto, como diligencias finales sólo serán admisibles las diligencias de pruebas, debidamente propuestas y admitidas, que no se hubieren podido practicar por causas ajenas a la parte que las hubiera interesado. La Ley considera improcedente llevar a cabo nada de cuanto se hubiera podido proponer y no se hubiere propuesto, así como cualquier actividad del tribunal que, con merma de la igualitaria contienda entre las partes, supla su falta de diligencia y cuidado.

En cambio, parece que la facultad de plantear diligencias finales de oficio en sede contenciosa res mucho más amplia (art. 61.2 LRJCA):

Finalizado el período de prueba, y hasta que el pleito sea declarado concluso para sentencia, el órgano jurisdiccional podrá también acordar la práctica de cualquier diligencia de prueba que estimare necesaria.

En cualquier caso, considero que el órgano competente para resolver habrá de tener en cuenta para acordar la realización de las diligencias complementarias la doctrina jurisprudencial que prohíbe la práctica de pruebas de oficio para suplir la inactividad probatoria de la parte (sentencias del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 2006 y de 21 de diciembre de 1999). Y habrá de motivar adecuadamente, por tratarse del ejercicio de una potestad discrecional, que son indispensables para resolver el procedimiento.

Por lo demás, la Ley establece un plazo máximo de quince días hábiles para la práctica de las diligencias complementarias. El acuerdo de realización ha de ser notificado a los interesados, y se ha de conceder un plazo de siete días a las personas interesadas para formular las alegaciones que tengan por convenientes tras la finalización de las mismas. Por tanto, parece que las personas interesadas no pueden oponerse a la práctica de actuaciones complementarias y solo pueden oponerse, en su caso, a su resultado.

Para el final queda la previsión del art. 87 que prevé la suspensión automática del plazo para resolver el procedimiento con el acuerdo de práctica de actuaciones complementarias

El plazo para resolver el procedimiento quedará suspendido hasta la terminación de las actuaciones complementarias.

Podemos preguntarnos hasta qué momento se prolonga la suspensión, Yo creo, a la vista de la literalidad del precepto (el plazo para alegar se concede a la persona interesada tras la finalización de las mismas), que la suspensión finaliza con la práctica de la actuación complementaria sin que sea extensible al plazo para alegar que ha de concederse a la persona interesada.

Nos preguntamos también si el efecto suspensivo del acuerdo de realización de actuaciones complementarias no produce efectos materiales, en el sentido de que paraliza el transcurso del plazo para resolver, lo que puede resultar notoriamente perjudicial para una persona interesada que estaba a punto de ver estimada su pretensión por silencio administrativo positivo; efectos materiales que pueden fundamentar una impugnación del acuerdo (por perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, ex. art. 112.1 Ley 39/2015).

Y abundando en lo ya comentado, la práctica de actuaciones complementarias no puede ser en ningún caso excusa ni coartada para la Administración que ha de resolver un procedimiento para alargar los plazos de resolución y notificación y evitar, sobre todo, el silencio administrativo positivo. La Ley configura una potestad discrecional que permite, probablemente en un número muy reducido de casos, traer a la convicción de quien ha de resolver elementos determinantes para asegurar el acierto de la resolución. Pero solo para eso. La consecución de otros objetivos como el apuntado nos llevan a la parcela de la desviación de poder, o de cosas peores.

(*) Solo aparece, con aplicación exclusiva al procedimiento sancionador, en el art. 20 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto.