El certificado de actos producidos por silencio: antecedentes y nueva regulación

La certificación de actos presuntos aparece por primera vez en el art. 43 de la Ley 30/1992 en su redacción original como una condición de eficacia del acto producido por silencio administrativo. Era una carga de la persona interesada solicitar a la Administración llamada a resolver la emisión de un certificado sobre el sentido del silencio producido, que había de emitirse en el plazo de veinte días desde su solicitud. Su relevancia era tal que los plazos para interponer los recursos administrativos y contencioso-administrativos contra los actos presuntos se habían de contar a partir del día siguiente a la recepción de la certificación o a partir del día siguiente al de finalización del plazo para emitirla.

Su antecedente más inmediato es la denuncia de mora que establecía el art. 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, que requería, para impugnar el silencio de la Administración, que la persona interesada, una vez transcurridos tres meses desde la solicitud, denunciara la mora y si no había respuesta en los siguientes tres meses quedaba expedita la vía para recurrir el acto presunto.

La regulación definitiva de la certificación de actos presuntos en la Ley 30/1992 se introduce mediante la trascendental reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que la transforma en un medio más, al lado de cualquier medio de prueba admitido en Derecho, para acreditar la existencia del acto producido por silencio (art. 43.4), sin que tenga ya incidencia la certificación en la eficacia del acto. Ya producida aquesta reforma legal, el Tribunal Constitucional matizó considerablemente el alcance de la certificación como condición de eficacia de los actos presuntos, indicando (sentencias 3/2001 y 184/2004, entre otras) que

si (...) la finalidad esencial de la solicitud de actos presuntos anteriormente contemplada en el art. 44 LPC no era otra que denunciarla mora de la Administración a fin de propiciar una respuesta expresa de la misma, la consecuencia que debió llevar aparejada este entendimiento del precepto, deacuerdo con las exigencias derivadas del derecho de acceso a la jurisdicción que garantiza el art. 24.1 CE, no podía ser la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, sino la concesión a los recurrentes de un trámite para subsanar la referida omisión, conforme al art. 129.2 LJCA, dando una nueva oportunidad a la Administración demandada para dictar resolución expresa. Por tal motivo, la decisión del órgano judicial de inadmitir el recurso contencioso-administrativo, equiparando la falta de dicha solicitud a la inexistencia de acto que recurrir, ha de ser considerada excesivamente formalista y claramente desproporcionada¹

En suma, la certificación de actos presuntos queda a partir de la reforma llevada a cabo por la Ley 4/1999 en la Ley 30/1992 como un mero documento acreditativo del acto presunto. En palabras del Tribunal Supremo (sentencia de 16 de diciembre de 2010),

no teniendo la certificación otra finalidad que ser un medio de prueba del silencio ya producido.

La Ley 39/2015 hace referencia al certificado del silencio producido en el art. 24.4 en unos términos muy similares a los que empleaba la Ley 30/1992, de manera que no se modifica su naturaleza. Lo que sí se modifica es el supuesto que determina su emisión: la Ley establece que

Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento.

Pasa, por tanto, la emisión del certificado del silencio producido a ser una obligación de la Administración competente para resolver, con independencia de que, como veremos, pueda ser solicitada también por la persona interesada.

Lo primero que llama la atención de la nueva regulación es que el certificado ha de ser expedido por el órgano competente para resolver. Aunque con esta exigencia probablemente el legislador pretende presionar e incluso incomodar a su destinatario y conminarle para que resuelva en plazo, hay supuestos, como los actos de órganos colegiados, en los que es difícilmente concebible una certificación extendida por acuerdo del órgano, que es, efectivamente, el competente para resolver, y no por quien naturalmente ha de hacerlo, que es la persona que ocupa su Secretaría. El problema es idéntico al que presenta el art. 40.1 de la Ley 39/2015 cuando establece que la notificación de los actos y resoluciones corresponde al órgano que los ha dictado. Considero que en ninguno de los dos casos ha de haber inconveniente para que la notificación o la certificación se realicen por el correspondiente órgano integrado en la organización del órgano competente que tenga atribuidas en un caso las funciones de notificar los actos y en el otro las de certificar las resoluciones o acuerdos.

Se prevé también que la persona interesada puede pedir el certificado en cualquier momento, en cuyo caso el plazo de quince días se contará a partir del día siguiente a aquél en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración competente para resolver. ¿Quiere decir esto que decae la obligacion de emitir el certificado de oficio cuando la persona interesada lo solicita? Parece absurdo que la Ley prevea un acto de la persona interesada que solo puede producirle perjuicios, esto es, que provoque la ampliación del plazo que tiene la Administración para expedir el certificado, habida cuenta que la solicitud del certificado únicamente puede ser posterior al nacimiento de la obligación de expedir de oficio el certificado.

¿Qué ocurre si se dicta resolución extemporánea durante el plazo que otorga la ley para emitir el certificado, sea de oficio o a instancia de persona interesada? La Ley no dice nada al respecto², pero cabe entender que una vez dictada la resolución expresa pierde toda virtualidad la certificación del acto presunto, bien porque sea confirmatoria del silencio positivo producido bien porque se resuelva sobre el fondo del asunto superando la mera desestimación presunta que solo opera para que la persona interesada pueda interponer los recursos procedentes.

Cuando se solicita la certificación del silencio positivo, dada la irrevocabilidad por medios ordinarios de la situación jurídica producida que no deja ningún margen de discrecionalidad al órgano llamado a resolver, la solución és fácil, certificar sin más o resolver, que es más voluntarioso, por lo que en este caso, por lo fácil que lo tiene la Administración, parece más justificado que, eventualmente, puedan producirse los efectos que comentaré más adelante. En los supuestos de silencio negativo, dado que el acto presunto no resuelve el fondo del asunto, la alternativa de resolver en el plazo para emitir el certificado puede ser inviable si están pendientes trámites que se alargan en el tiempo más allá de los quince días, de modo que lo plausible en este caso será emitir la certificación. Pero me temo que, igual que pasó cuando se estableció legalmente la obligación legal de informar sobre el plazo para resolver y el sentido del silencio³, la recepción por parte de la persona interesada de una comunicación de que puede considerar desestimada su pretensión por silencio administrativo a los efectos de impugnarla va a provocar también alarma en más de un caso. Habrá que dejar muy claro en las comunicaciones que la obligación de resolver se mantiene, y que solo se trata de una opción procesal que se abre para la persona interesada.

No dejemos de lado que muchas veces los procedimientos se eternizan en la busca de una solución satisfactoria para estimar la pretensión, y la persona interesada, en la inmensa mayoría de veces, lo sabe y lo aprecia, y por ello se impugna el silencio negativo muy pocas veces. La alternativa para cumplir plazos en muchas ocasiones es la denegación de la solicitud, pero con ello no se sirve adecuadamente a los intereses generales, sobre todo cuando es posible encontrar una solución satisfactoria. Comunicar a la persona interesada que se ha producido la desestimación presunta de su solicitud, además de crear alarma, puede inducir una mayor litigiosidad⁴, aunque la situación material sea la misma que antes, solo que antes no se anunciaba.

¿Y si no se emite el certificado en el plazo señalado? En cuanto a la producción del silencio y a sus efectos, la no emisión del certificado es irrelevante ya que es un mero medio de prueba de la situación jurídica producida. Y, eventualmente, pueden operar los mecanismos de exigencia de responsabilidad en la tramitación que establece el art. 20 de la Ley 39/2015 por lo que la no emisión del certificado pueda suponer un obstáculo al ejercicio pleno de los derechos de las personas interesadas.

1Decía el Tribunal Supremo en la sentencia de 4 de febrero de 2002 que por la vacuidad de la exigencia, como requisito procedimental y procesal, del certificado de actos presuntos, las normas del artículo 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, han sido modificadas, apenas transcurrido siete años, por la Ley 4/1999, de 13 de Enero, de modificación de la Ley 30/1992.

2Como sí decía la redacció original del art. 44 de la Ley 30/1992 al prever que durante el plazo de emisión de la certificación la Administración podía resolver de forma expresa, lo que desactivaba la obligación de emitir la certificación.

3Recuerdo un buen número de respuestas airadas por parte de personas interesadas (incluso de representantes institucionales) cuando recibieron una comunicación en que se indicaba que de no resolverse en plazo su solicitud podrían considerarla desestimada...sin reparar en que se mantenía el deber de resolver y que lo único que se ofrecía era una eventual acción futura. Se nos llego a acusar de desfachatez por avisar de que pensábamos no resolver y que ya decíamos que diesen por desestimada su solicitud de entrada (!!!) Únicamente aplicábamos la Ley. Costó bastante explicarlo al principio de los noventa.

4La persona interesada poco avezada a los arcanos de la Administración puede llegar a creer que tiene que impugnar el silencio (!)