La identificación de las personas interesadas en el procedimiento administrativo

La Ley 30/1992 no contenía previsiones específicas sobre la identificación de las personas interesadas, y se limitaba a prever como contenido obligatorio de las solicitudes la firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio (art. 70.1 d). No había previsiones en este sentido para las restantes actuaciones de la persona interesada ante la Administración instructora, de modo que para estos supuestos lo más adecuado habría de ser la aplicación analógica del precepto mencionado.

La Ley 39/2015 establece una clara distinción entre identificación de las personas interesadas y firma en el procedimiento administrativo. Por primera vez se requiere de forma expresa que la persona interesada se identifique, o, lo que es lo mismo, que la Administración instructora verifique su identidad. Y la identificación se configura como un trámite con finalidad diferente de la firma, que sirve, una vez acreditada la identificación de la persona interesada, para acreditar su voluntad.

La identificación de las personas interesadas ante la Administración no se plantea como una carga de la persona interesada (aunque lo sea en la práctica) sino como una obligación de la Administración instructora (art. 9.1):

Las Administraciones públicas están obligadas a verificar la identidad de los interesados en el procedimiento administrativo (…)

Esta obligación se extiende no solo a la solicitud, en los supuestos de procedimientos iniciados a instancia de parte, sino a todos los actos que realice la persona interesada en el procedimiento administrativo (art. 11.1):

Con carácter general, para realizar cualquier actuación prevista en el procedimiento administrativo, será suficiente con que los interesados acrediten previamente su identidad a través de cualquiera de los medios de identificación previstos en esta Ley.

La Ley prevé dos sistemas de identificación de las personas interesadas (art. 9.1 y 2):

- La identificación normalmente aunque no necesariamente presencial, mediante la comprobación por parte de la Administración del nombre y apellidos o denominación o razón social de la persona interesada, según corresponda, que consten en el Documento Nacional de Identidad o documento identificativo equivalente; y

- La identificación electrónica de la persona interesada mediante un sistema que cuente con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad, basado en una firma electrónica, en un sello electrónico, en un sistema de clave concertada o en cualquier otro sistema que las Administraciones públicas consideren válido.

La identificación electrónica no presenta mayores problemas que disponer de los medios adecuados y que la Administración instructora facilite, en su caso, las claves necesarias. Funciona, en este sentido, como un cajero automático. Cada vez que la persona interesada haya de realizar una actuación en el procedimiento, habrá de identificarse para entrar en el sistema.

Para la actuación presencial de la persona interesada sí que hay algún cambio respecto a la situación que amparaba la Ley 30/1992. De entrada, porque para cada trámite la persona interesada habrá de identificarse, lo cual tiene toda la lógica del mundo y hay que aplaudir esta previsión, cuya ausencia en la legislación derogada dejaba margen para suplantaciones de personalidad, consentidas o no, que no son admisibles en Derecho¹. Y, sobre todo, porque la identificación asegura la actuación personal de la persona interesada. En efecto, hemos dicho que la Ley impone la identificación de la persona interesada para realizar cualquier actuación prevista en el procedimiento administrativo. Pues bien, cualquier actuación son todas las actuaciones, no solo la solicitud, por descontado, sino también la respuesta al requerimiento de subsanación y mejora, a la audiencia de interesado, a la aceptación de la oferta de condiciones… ¿Y qué comporta esto? Que la persona interesada, personalmente, habrá de comparecer ante la correspondiente oficina de asistencia en materia de registros, para identificarse y presentar el correspondiente documento en papel, dado que lo más habitual es que sus actuaciones hayan de producirse por escrito.

Para evitar estas dificultades, la Ley ofrece la alternativa de la representación (arts. 5 y 6), que con estas exigencias cobra una mayor virtualidad que hasta ahora. Se ha previsto una ampliación de los medios por los que la persona interesada puede designar un representante (apoderamiento apud acta y apoderamiento electrónico), que no solo será postulante sino también realizador material y físico de los actos de su representado. Lo que parece claro es que el representante, que no ha de acreditar su apoderamiento en actos y gestiones de mero trámite (art. 5.3) habrá en todo caso de identificarse, porque sería absurdo que lo hubiera de hacer la persona interesada y no un tercero que interviene en el procedimiento en su nombre. Por otro lado, no parece que quepa en un ámbito en que se exige la verificación de la identidad de la persona interesada la figura del mandatario verbal.

La habilitación de funcionarios públicos para la identificación y firma por parte de las personas interesadas no obligadas a relacionarse electrónicamente con la Administración y que carezcan de los medios necesarios para hacerlo (art. 12.2) no evita el desplazamiento de la persona interesada, puesto que también ha de identificarse ante el funcionario y ha de prestar su consentimiento expreso para esa concreta actuación, de manera que para cada actuación habrá de comparecer ante la correspondiente oficina de asistencia en materia de registros.

Más difícil, o al menos, más incómoda, resulta la actuación presencial frente a la actuación electrónica. Parece que el legislador quiere propiciar que la persona interesada no obligada a relacionarse electrónicamente decida hacerlo, a la vista del desequilibrio de los esfuerzos que impone cada una de las opciones.

Dicho esto, las nuevas previsiones sobre la firma contenidas en la Ley 39/2015, que aparentemente aligeran obligaciones de la persona interesada, saben a muy poco. Solo se exigirá la firma de la persona interesada para dejar constancia de la manifestación de su voluntad actos que inician o finalizan procedimientos (art. 11.2):

a) Formular solicitudes.

b) Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.

c) Interponer recursos.

d) Desistir de acciones.

e) Renunciar a derechos.

¿Qué ventaja ofrece para la persona interesada que actúa electrónicamente el no tener que firmar en los actos de trámite del procedimiento diferentes de los señalados? Y en el caso de la persona que actúa presencialmente, ¿qué supone para ella no tener que firmar cuando, en todo caso se tiene que identificar presencialmente?

En cualquier caso, la opción de quien actúa presencialmente resulta de nuevo penalizada frente a la actuación electrónica, lo que da un ejemplo más de la cada vez más evidente voluntad del legislador de hacer venir las ganas de actuar electrónicamente a quien no tiene la obligación de hacerlo.

1 La exigencia como medio de identificación de la firma de la persona interesada en la solicitud planteaba la necesidad de un cotejo caligráfico por parte del empleado público receptor (¿con el Documento Nacional de Identidad?) que no estoy seguro que se hiciera en todos los casos. ¿Y si la solicitud se presentaba en Correos o en una representación diplomática de España en el Pacífico sur?