Análisis jurisprudencial de las razones imperiosas de interés general que justifican el establecimiento de un supuesto legal de silencio administrativo desestimatorio

El art. 2. Dos de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, modificó el art. 43 de la Ley 30/1992 en lo referente al establecimiento de excepciones a la regla general de silencio administrativo positivo en los procedimientos iniciados a instancia de parte cuando transcurra el plazo máximo para resolver sin haber notificado la resolución a la persona interesada. Para establecer nuevos supuestos de silencio negativo, es decir, para que la persona interesada pueda considerar desestimada su pretensión por falta de respuesta de la Administración en plazo, se requerirá que lo determine una norma de Derecho comunitario o

una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general (…)

Hay que tener en cuenta que el precepto mencionado fue derogado por la Ley 39/2015 y que el precepto correlativo, el art. 24.1, restringe la exigencia de invocar razones imperiosas de interés general para el establecimiento mediante norma con rango de ley de supuestos de silencio negativo a procedimientos que tengan por objeto el acceso a actividades o su ejercicio.

El concepto de «razones imperiosas de interés general» procede de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, que a su vez lo toma de la interpretación del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de los arts. 43 y 49 del Tratado. De acuerdo con esta jurisprudencia, el concepto

abarca al menos los ámbitos siguientes: orden público, seguridad pública y salud pública, en el sentido de los artículos 46 y 55 del Tratado, mantenimiento del orden en la sociedad, objetivos de política social, protección de los destinatarios de los servicios, protección del consumidor, protección de los trabajadores, incluida su protección social, bienestar animal, preservación del equilibrio financiero de los regímenes de seguridad social, prevención de fraudes, prevención de la competencia desleal, protección del medio ambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural, protección de los acreedores, garantía de una buena administración de justicia, seguridad vial, protección de la propiedad intelectual e industrial, objetivos de política cultural, incluida la salvaguardia de la libertad de expresión de los diversos componentes (en especial, los valores sociales, culturales, religiosos y filosóficos de la sociedad), la necesidad de garantizar un alto nivel de educación, mantenimiento de la diversidad de prensa, fomento de la lengua nacional, conservación del patrimonio nacional histórico y artístico y política veterinaria.

El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de examinar la aplicación del concepto «razones imperiosas de interés general» por parte del legislador con ocasión de la creación de nuevos supuestos de derecho administrativo negativo en la sentencia 155/2016, de 22 de septiembre de 2016, y como consecuencia de la cuestión de inconstitucionalidad elevada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia contra la disposición final segunda de la Ley 15/2010, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad Autónoma de Galicia, que establece:

Tipos de procedimientos: solicitudes, reclamaciones o recursos en materia de personal, con contenido retributivo, planteados por los profesionales del Servicio Gallego de Salud, que tengan repercusión en el capítulo I de los estados de gastos de los presupuestos de las instituciones sanitarias del organismo.

Sentido del silencio: negativo…

Se trata de un planteamiento de inconstitucionalidad mediata, es decir, un caso en que la posible inconstitucionalidad de una norma autonómica no proviene de su directa confrontación con la Constitución sino de su examen a la luz de otra norma (infraconstitucional) dictada por el Estado en el ejercicio de sus competencias propias, en este caso la regulación del ‘procedimiento administrativo común’ encomendada por el art. 149.1.18 CE.

Para lo que nos interesa ahora, la cuestión se limita al supuesto de las «solicitudes» y «reclamaciones» con contenido retributivo de ese mismo personal, en tanto que se establece para ellas silencio administrativo.

En el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad se objetan los siguientes argumentos contra la constitucionalidad del precepto:

- No se justifican las razones imperiosas de interés general, pues las consideraciones de la exposición de motivos de la Ley no sirven a tal efecto dado su carácter genérico.

- No es «imperioso» implantar el silencio negativo cuando caben otras respuestas menos gravosas como fijar un plazo mayor de resolución, mejorar los tiempos de respuesta o señalar una cuantía mínima para aplicar dicho silencio negativo.

- No existe tampoco «interés general» en este caso, si se tiene en cuenta el concepto que del mismo recoge la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

- No puede calificarse de «interés general» un silencio negativo referido a un «interés particular», singularizado del Servicio Gallego de Salud declarado en un ámbito que no es competencia exclusiva de la Xunta de Galicia,

- No puede una Comunidad Autónoma considerar de «interés general» las razones vinculadas a materia presupuestaria o de contención del gasto público pues este interés solo puede apreciarlo el Estado

El Tribunal Constitucional confirma la decisión del Parlamento gallego afirmando que

el legislador autonómico puede abrir la posibilidad de excepciones a la regla general del silencio positivo del art. 43.1 LPC justificadas en razones imperiosas de interés general, pues de otro modo la norma de procedimiento administrativo común, dictada por el Estado en ejercicio de la competencia que le confiere el art. 149.1.18 CE, quedaría vacía de significado.

Y por lo que se refiere a la cuestión central que estamos examinando, el Tribunal Constitucional examina los argumentos que justifican el establecimiento del silencio administrativo. Hay que destacar que la Ley gallega 15/2010 no se ocupa explícitamente de justificar la implantación del silencio administrativo, de modo que vale para esta medida la justificación general de la Ley para todas las medidas en general, que no es otra que la necesidad de contención del gasto de personal en un escenario de severas restricciones presupuestarias. El Tribunal Constitucional acepta, por tanto, una argumentación general y no específica para justificar las razones imperiosas de interés general que han de sostener la creación de nuevos supuestos de silencio administrativo. Dice el Tribunal que

no cabe pues negar que concurre una razón imperiosa de interés general en una medida procedimental que tiene por finalidad explícita coadyuvar a la contención del gasto de personal.

En suma: el legislador justifica adecuadamente la concurrencia de razones imperiosas de interés general para implantar nuevos supuestos de silencio administrativo negativo cuando de forma sucinta y genérica invoca la necesidad de contener el gasto en un contexto de restricciones presupuestarias. Viendo cómo van las cosas últimamente y cómo parece que van a ir en un futuro más o menos inmediato, las razones de imperiosas de interés general no podrán ser asimiladas a un supuesto singularmente extraordinario.