La iniciación de un procedimiento por no haberse producido la prescripción, después de haber sido declarada la caducidad del anterior

La Ley 39/2015 mantiene la previsión de la Ley 30/1992 de que la caducidad del procedimiento no produce por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración¹.

La caducidad es una forma de terminación del procedimiento aplicable a los procedimientos iniciados a instancia de parte y a determinados procedimientos iniciados de oficio. En los procedimientos iniciados a instancia de parte se produce la caducidad cuando la Administración la declara después de haberse producido la paralización de la tramitación del procedimiento por causa imputable a la persona interesada durante más de tres meses una vez realizadas las advertencias legales². En los procedimientos iniciados de oficio en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se produce la caducidad cuando la Administración no dicta la resolución y la notifica en plazo³

La previsión legal transcrita comporta que la caducidad de un procedimiento no impide la iniciación de un nuevo procedimiento por los mismos hechos, siempre que no se haya producido la prescripción de la acción. La Ley pone fácil la tramitación del subsiguiente procedimiento al reconocer expresamente -y esto es una novedad de la Ley 39/2015- que⁴

en los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.

La Ley añade que los procedimientos caducados no interrumpen la prescripción, por lo que mientras la acción esté viva, puede instarse la iniciación de un nuevo procedimiento. Lo relevante es, por tanto, que la acción esté o no sujeta a plazo de ejercicio.

En los procedimientos iniciados a instancia de parte en que está siempre abierta la posibilidad de presentar la solicitud – por ejemplo, para iniciar un procedimiento de autorización o de concesión-, la caducidad de un procedimiento no impide en ningún caso la iniciación de otro en que se solicita lo mismo. Otra cosa ocurre cuando la caducidad del procedimiento se produce en un procedimiento en que la acción está sometida a plazo de prescripción -como la reclamación de responsabilidad patrimonial, el que el derecho a reclamar está sujeto al plazo de prescripción de un año⁵- dado que una vez declarada la caducidad solo podrá reproducirse la solicitud si no ha transcurrido dicho plazo de prescripción.

Cuando se trata de procedimientos iniciados de oficio en que el resultado final no es especialmente favorable para la persona o personas interesadas, la caducidad del procedimiento no impide que se inicie un nuevo procedimiento siempre que no haya caducado la acción, lo que es particularmente relevante en el supuesto de los procedimientos sancionadores: la Administración puede abrir un nuevo procedimiento sancionador contra las mismas personas y por los mismos hechos y fundamento que los que fueron objeto de un anterior procedimiento caducado, siempre que no se haya producido la prescripción de la acción sancionadora.

Con esta regulación, la Ley es coherente con la doctrina tradicional del Tribunal Supremo, que tiene declarada como doctrina legal en la sentencia de 12 de junio de 2003 que

La declaración de caducidad y archivo de actuaciones establecidas para procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras, artículo 44.2 de la Ley 30/92, no extinguen la acción de la Administración para ejercitar las potestades aludidas en ese precepto, siéndoles plenamente aplicable el artículo 92.3 de la misma Ley

Hay que llamar la atención sobre el hecho de que en el ámbito tributario la regulación del procedimiento sancionador sobre esta cuestión apunta en dirección contraria. La Ley General Tributaria establece en su art. 211.4, segundo párrafo, establece que

La declaración de caducidad podrá dictarse de oficio o a instancia del interesado y ordenará el archivo de las actuaciones. Dicha caducidad impedirá la iniciación de un nuevo procedimiento sancionador.

Y es que alguna de las críticas que se han vertido contra la posibilidad de reabrir procedimientos sancionadores caducados es la posible vulneración de la prohibición de bis in idem, que es un derecho fundamental⁶. Como señala el Tribunal Constitucional, el principio non bis in idem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos⁷, y tiene una doble dimensión material y procesal⁸:

La material o sustantiva impide que un mismo sujeto sea sancionado en más de una ocasión con el mismo fundamento y por los mismo hechos, toda vez que ello supondría una reacción punitiva desproporcionada que haría quebrar, además, la garantía del ciudadano de previsibilidad de las sanciones. La procesal o formal proscribe, en su sentido originario, la duplicidad de procedimientos penales en caso de que exista la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento.

Pues bien, se ha considerado que la iniciación de un nuevo procedimiento sancionador sobre el mismo sujeto, hecho y fundamento, después de haberse producido la caducidad del anterior, podría constituir una vulneración del principio expuesto. Yo creo que no hay tal vulneración, porque la caducidad solo es una finalización procesal del procedimiento y tiene efectos meramente formales en el procedimiento sancionador: si la Administración no resuelve y notifica en plazo el procedimiento caduca, pero si la acción sancionadora sigue en pie no ha de haber impedimento para iniciar, tramitar y resolver otro procedimiento. De otro modo, la caducidad, que es una institución meramente procesal, anticiparía la prescripción que sí que tiene efectos materiales.

Sobre esta cuestión se ha pronunciado el Tribunal Supremo en la reciente sentencia de 13 de diciembre de 2016. En el relato de los hechos, aparece una sanción que es anulada por la Audiencia Nacional precisamente por apreciarse caducidad del procedimiento. Tras esta anulación, se incoa un nuevo procedimiento sancionador por los mismos hechos cuya resolución es examinada en casació por el Tribunal Supremo. La sentencia concluye que

de este modo, la firmeza de la sentencia de 15 de diciembre de 2014 y el consiguiente efecto de cosa juzgada se limita a la anulación de la sanción y a la razón que la determina: la caducidad del procedimiento. Esto significa que, en principio, las consecuencias que despliega son las que ya ha producido: la indicada anulación y la publicación de su fallo ya que así dispuso que se hiciera. Pretender que, además, impide un ulterior procedimiento sancionador entraña decidir si, junto a aquellos pronunciamientos, se debe entender que esa sentencia comporta otros de fondo sobre los hechos, su tipicidad, la culpabilidad y la procedencia de la concreta sanción (...)

Efectos que, desde luego, no tiene. Eso sí, la caducidad implica que corra el plazo de prescripción como si nunca se hubiera interrumpido, con el efecto en muchas ocasiones de imposibilitar por falta de tiempo efectivo que la Administración inicie razonablemente otro procedimiento. Como señala el Tribunal Supremo en la sentencia de 9 de febrero de 2015,

Cosa distinta de lo anterior es que, tras la incoación del procedimiento administrativo que determinó el efecto interruptivo, el curso de dicho procedimiento exceda después, injustificadamente, del tiempo máximo que para su tramitación disponga la ley e incurra por ello en caducidad. La consecuencia de la caducidad del procedimiento es que se anula, ex tunc, su efecto interruptivo inicial, con lo que el plazo de prescripción nunca llegó a interrumpirse (o más exactamente, debe reputarse como si no se hubiese producido aquella incoación interruptiva). Así lo viene a establecer el antes citado artículo 92.3 de la Ley 30/1992 , precisamente para reaccionar contra la excesiva tardanza de los procedimientos sancionadores.

1 Art. 95.3 de la Ley 39/2015 y art. 92.3 de la Ley 30/1992.

2 Art. 95.1.

3 Art. 25.1, b).

4 Art. 95.3, segundo párrafo.

5 Art. 67.1

6 La sentencia del Tribunal Constitucional de 30 de enero de 1981 declaró que si bien no está explícitamente reconocido en el art. 25.1 de la Constitución, va íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad que declara dicho artículo.

7 Sentencia 77/1983

8 Sentencia 91/2008