Efectos de una notificación practicada a una Administración pública que omite la información sobre el régimen de recursos aplicable

 

En la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 2023 se plantea si la posición jurídica de una Administración pública es la misma que la de una particular ante una notificación que no contiene la información sobre los recursos procedentes, lo que habitualmente se denomina pie de recurso.

Los hechos analizados nos muestran que un Ayuntamiento recibió la notificación de un acto administrativo el 28 de diciembre de 2017 y que el 10 de abril de 2018 el mismo Ayuntamiento solicitó aclaración a la Administración autora del acto sobre los recursos de los que era susceptible tal acto, sin que hubiera respuesta expresa a esta cuestión. El posterior recurso contencioso administrativo, interpuesto el 15 de marzo de 2019 por el Ayuntamiento, fue inadmitido por extemporáneo.

El fondo de la cuestión consiste en determinar en qué medida las previsiones del art. 40 de la Ley 39/2015 son aplicables a las notificaciones que tengan como destinataria a otra Administración pública, y en especial lo que establece el apartado 3:

1. El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechose intereses sean afectados por aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes.

2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.

Parece que el Ayuntamiento destinatario de la notificación, incompleta a tenor de lo exigido en el transcrito apartado 2 del art. 40 de la Ley 39/2015, quiso hacer valer los efectos que para la omisión de alguno de los contenidos obligatorios de la notificación establece el apartado 3, puesto que entre la fecha de la notificación del acto y la de la interposición del recurso contencioso administrativo habían transcurrido con creces los plazos para ejercer la acción.

El recurso de casación interpuesto contra la sentencia que declara la inadmisión del recurso contencioso administrativo indica que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en

la interpretación del artículo 20 (sic), apartados 2 y 3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a fin de determinar las consecuencias, en relación con la determinación de los plazos para la interposición de recursos administrativos o judiciales, de la omisión en una notificación de una resolución administrativa de la indicación de si la misma pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, envía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos y, en concreto, si los efectos son los mismos, en atención a que el destinatario sea un particular (persona física o jurídica) o una Administración Pública.

Para resolver la cuestión, el Tribunal Supremo acude a la doctrina del Tribunal Constitucional que señala que

los órganos judiciales deben llevar a cabo una adecuada ponderación de los defectos que adviertan en los actos procesales de las partes y que en dicha ponderación debe atenderse, entre otras circunstancias, "a la voluntad y grado de diligencia procesal apreciada en la parte en orden al cumplimiento del requisito procesal omitido o irregularmente observado" (STC 41/1992, 64/1992, 331/1994 y 35/1999).

Asimismo, cita el auto del Tribunal Constitucional 181/2005, de 9 de mayo, en el que se dice que

sobre el grado de diligencia exigible a las Administraciones Públicas, hemos afirmado en la STC 62/2000, de 13 de marzo, que pesa sobre ellas la carga de observar un mayor grado de diligencia (…).

El propio Tribunal Supremo ha reconocido la distinta posición de los ciudadanos y de la Administración,

que cuenta con una asistencia técnica de la que carecen los ciudadanos y, así, las SSTS de 25 de mayo de 2009 (recurso 4808/2005), 14 de noviembre de 2016 (recurso 3841/2015) y 20 de febrero de 2017 (recurso 1064/2016) hacen referencia a dicha distinta posición señalando esta última: "Por el contrario, las Administraciones Públicas, y singularmente la Administración General del Estado, se encuentran en este punto en una posición diferente a la de la generalidad de los ciudadanos, pues disponen de personal técnico y jurídico sobradamente formado en estas cuestiones, de manera que cabe exigirles un mayor rigor en la articulación de sus escritos (…).

Aplicando esta doctrina al caso analizado, el Tribunal Supremo concluye que

la Sala de instancia no consideró que la falta de indicación de recursos sea un obstáculo para la declaración de extemporaneidad del recurso, porque la doctrina del Tribunal Constitucional en la materia, invocada por la parte recurrente, se refiere a supuestos que contemplan la relación entre una Administración y un particular, no a los supuestos de relación entre dos Administraciones, como es el que ahora nos ocupa. En particular, el auto impugnado tuvo en cuenta que el Ayuntamiento recurrente cuenta con asesoría jurídica propia, altamente especializada en estas materias, obligada por su propia normativa a dar cuenta a los responsables políticos de las Corporaciones de las consecuencias legales de los actos de otras Administraciones Públicas que les sean notificados y medios de impugnación contra las mismas.

La Sala considera que la declaración de extemporaneidad del recurso efectuada por el auto impugnado es razonable y proporcionada (…) pues efectivamente (…) ante una resolución cuyo contenido íntegro se conoce, no es la misma la diligencia exigible a las Administraciones Públicas que, como el Ayuntamiento recurrente, cuentan con asistencia jurídica especializada, que la exigible a un particular que carece de dicha asistencia, de manera que a las primeras cabe exigirles una mayor diligencia en la presentación de sus escritos y recursos.

El Tribunal Supremo no deja de advertir que la Administración notificadora no cumplió lo establecido en el art. 40.2 de la Ley 39/2015 al notificar una resolución al Ayuntamiento recurrente sin la indicación de recursos que dicho precepto establece. Pero al existir constancia del conocimiento íntegro del acto por el Ayuntamiento, dicha omisión de la indicación de recursos no produjo indefensión al Ayuntamiento,

que a pesar de disponer de asistencia técnica letrada interpuso el recurso en un plazo superior al establecido por la ley y sin que los derechos del artículo 24 CE puedan invocarse con éxito para hacer buenas conductas negligentes o contrarias a la colaboración que a todos es exigible -y más a una Administración Pública- en la buena marcha del proceso.

Por todo ello, se desestima el recurso de casación y, en respuesta a la cuestión de interés casacional planteada, el criterio de la Sala es que

los requisitos de indicación de recursos del artículo 40.2 de la LPACAP son exigibles en todas las notificaciones, cualquiera que sea su destinatario, si bien, a la hora de determinar las consecuencias de la omisión de la indicación de recursos, no es irrazonable ni ilógico reconocer que las Administraciones Públicas se encuentran en este punto en una posición diferente a la de la generalidad de los ciudadanos, pues disponen de personal técnico y jurídico sobradamente formado en estas cuestiones, de manera que cabe exigirles una mayor diligencia en la articulación y presentación de sus escritos y recursos, por lo que habrá de estarse a la situación de indefensión que la falta de indicación de recursos ocasione a la Administración Pública de que se trate, en atención a las circunstancias concurrentes en cada caso.

Por lo tanto, si la notificación cursada a otra Administración omite la mención al régimen de recursos que sean procedentes, se ha de considerar irregular, pero solo dejará de producir efectos, y, en particular, no dará lugar al inicio del cómputo de los plazos que de ella se deriven si provoca indefensión en la Administración destinataria.

El derecho de la persona interesada a no aportar documentos en poder de la Administración actuante o elaborados por otra Administración

 

En la sentencia de 12 de enero de 2023, el Tribunal Supremo ha analizado los siguientes hechos:

En un procedimiento de extranjería, la persona interesada prestó su consentimiento en el formulario de la solicitud a que la Administración pudiera acceder a los datos y documentos que estuvieran en su poder. No obstante, la Administración le requirió para que, en el plazo de 10 días -con apercibimiento de tenerle por desistido- acompañara certificado de la Tesorería General de la Seguridad Social de estar al corriente en los pagos, expedido en una determinada fecha. 

Por lo que parece, la persona interesada no atendió el requerimiento de forma satisfactoria para la Administración, lo que dio lugar a que se dictara una resolución por la que se le tenía por desistido de su solicitud, que fue confirmada primero en reposición y posteriormente en dos instancias judiciales sucesivas. En la sentencia objeto del recurso de casación, el Tribunal Superior de Justicia actuante señalaba que

el requerimiento realizado está plenamente justificado ya que uno de los requisitos necesarios para obtener la renovación del permiso solicitado es hallarse al corriente en el pago de las obligaciones tributarias y de Seguridad Social (...).

Como se verá, algunas veces lo evidente no lo es incluso para operadores jurídicos indiscutiblemente acreditados.

El Tribunal Supremo se plantea como cuestión de interés casacional que requiere la formación de jurisprudencia

Si la prestación, en el apartado correspondiente del formulario de solicitud de autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta propia, de consentimiento para la consulta por parte de la Administración de los datos y documentos referidos al solicitante y que se hallen en poder de la Administración, exime de la necesidad de la aportación de la justificación documental de los mismos por el interesado cuando es requerido para ello por la Administración, todo ello puesto en relación con el principio de buena administración, y si el no atender dicho requerimiento puede conllevar o no que la Administración tenga por desistido al interesado en su solicitud.

Aunque son también interesantes los argumentos que utiliza el Tribunal Supremo para resolver la cuestión de fondo basados en la normativa sobre extranjería, nos centraremos en el análisis de las normas sobre procedimiento administrativo común que son nuestra ocupación habitual.

A este respecto, el art. 28 de la Ley 39/2015, después de proclamar el deber de las personas interesadas de aportar al procedimiento administrativo los datos y documentos exigidos por las Administraciones Públicas de acuerdo con lo dispuesto en la normativa aplicable y de dejar abierta la vía para aportar cualquier otro documento que estimen conveniente, precisa en el apartado 2 que

Los interesados tienen derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración. La administración actuante podrá consultar o recabar dichos documentos salvo que el interesado se opusiera a ello. No cabrá la oposición cuando la aportación del documento se exigiera en el marco del ejercicio de potestades sancionadoras o de inspección. (...)

Una vez leído este precepto no se puede obviar el comentario irónico que dirige el ponente de la sentencia al abogado del Estado que se opone a la casación afirmando que

Como bien sugiere el Sr. Abogado del Estado, en su poco convincente oposición al recurso dada su posición procesal, la cuestión no reviste ningún tipo de dificultad pues basta transcribir los preceptos -claros y sin necesidad de interpretación- que acaban de citarse.

Y a continuación, el Tribunal Supremo aplica la normativa citada:

Con carácter general, el art. 28.2 de la Ley 39/15, bajo la rúbrica Documentos aportados por los interesados al procedimiento administrativo, les reconoce el “derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración. La administración actuante podrá consultar o recabar dichos documentos salvo que el interesado se opusiera a ello”, circunstancia que aquí no concurre, pues en el formulario normalizado para solicitar la renovación, dejó en blanco la casilla relativa a “NO CONSIENTO la consulta sobre mis datos y documentos que se hallen en poder de la Administración (en este caso deberán aportarse los documentos correspondientes)” (folio 4 expediente), luego, a "sensu contrario" consentía esa consulta.

Y concluye con la siguiente respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo:

salvo oposición expresa del interesado, no puede ser requerido a la aportación de documentos en los que funda la solicitud, cuando éstos obran ya en poder de las Administraciones o han sido elaborados por ellas, teniendo éstas obligación de solicitarlos de la correspondiente Administración a través de interconexión telemática.

Viene a cuento recordar lo que sobre estas cuestiones decían los juristas romanos y medievales:

In claris non fit interpretatio

Verba simpliciter prolata debent intellegi secundum suam propriam significationem

Quum in verbis nulla ambiguitas est, non debet admitti voluntatis quaestio

La terminación del procedimiento sancionador por pago voluntario de la sanción en los supuestos previstos en el articulo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre

 

El Tribunal Supremo se ha pronunciado en la sentencia de 6 de octubre de 2022 sobre algunos aspectos que aclaran la aplicación del art. 85 de la Ley 39/2015, en el que se establecen las particularidades de la terminación en los procedimientos sancionadores, con especial atención a los efectos del pago voluntario por la persona infractora. El precepto mencionado establece lo siguiente:

1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

2. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

3. En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente.

El precepto transcrito contempla tres supuestos diferentes:

a) que la persona imputada reconozca su responsabilidad, lo que da lugar a que se aplique una reducción del 20 por 100 de la sanción propuesta;

b) que la persona imputada, sin reconocer su responsabilidad, realice el pago voluntario, antes de dictarse resolución, con el mismo efecto de ser aplicable una reducción del 20 por 100 de la sanción propuesta; y

c) que la persona imputada no solo reconozca su responsabilidad, sino que, además, proceda a efectuar el pago anticipado. En este supuesto, que es una acumulación de los dos primeros, la reducción es del 40 por 100.

El Tribunal Supremo analiza, a la vista de los tres supuestos transcritos, cómo ha de concluir el procedimiento sancionador en cada uno de los casos.

En el primer supuesto, cuando la persona imputada reconoce su responsabilidad, lo que significa que reconoce no solo los hechos imputados, sino su tipificación y la sanción que llevan aparejada, el precepto faculta a la Administración a resolver el procedimiento, con la imposición de la sanción que proceda, lo que implica que la Administración está obligada a dictar una auténtica resolución poniendo fin al procedimiento, con el alcance que a dicho acto impone el artículo 88 de la Ley y sin que pueda cuestionarse su motivación al haber prestado la persona imputada su conformidad a los hechos imputados y a su calificación jurídica. En cuanto a la sanción a imponer, señala el Tribunal Supremo que

el precepto parece reservar a la Administración la potestad de imponer la sanción que proceda, no la que se hubiese apreciado en los trámites iniciales del procedimiento y a la que se ha aquietado el sancionado; exigencia que está en la base del principio de legalidad que condiciona toda potestad administrativa.

Si se da este último caso, parece exigible una motivación de la divergencia entre la sanción objeto de conformidad y la realmente impuesta, sobre todo cuando esta sea más grave que la anterior.

En el segundo caso, quien simplemente realiza un pago anticipado de la sanción pecuniaria, no solo no reconoce su responsabilidad, sino que su actuación se limita en cierta manera a garantizar el pago de la sanción que en su día pudiera imponerse y a renunciar a cualquier acción o recurso en vía administrativa. La redacción de la ley ofrece problemas interpretativos, porque establece que el pago implicará la terminación del procedimiento, porque al no comportar el pago anticipado reconocimiento alguno de responsabilidad, la Administración está obligada a aportar al procedimiento todos los elementos de prueba que permitan desvirtuar la presunción de inocencia. 

Es paradójico que, cuando hay reconocimiento de responsabilidad, la ley imponga que la Administración haya de resolver expresamente mientras que cuando solo hay pago pero no reconocimiento de responsabilidad la ley no exija de manera directa que se dicte una resolución, sino que se limita a declarar la terminación del procedimiento.

Por eso, el Tribunal Supremo concluye afirmando que

aun en el supuesto de pago anticipado, y con mayor razón que en el caso de reconocer la responsabilidad, es necesario que la Administración dicte una resolución que es la que, en realidad, debe poner fin al procedimiento, con el contenido del referido artículo 88, en relación con el 90 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Y en ese sentido ha de interpretarse la declaración del artículo 85 de que el pago voluntario " implicará la terminación del procedimiento (…).

Para llegar a esta conclusión, el Tribunal Supremo aduce varias razones, de las cuales la más contundente es la dificultad que supondría para la persona sancionada la impugnación de una actividad administrativa en que la Administración se ha limitado a imputar unos hechos que califica como infracción y castiga con una multa.

Esta doctrina tiene una interesante consecuencia en relación con el cómputo del plazo cuyo incumplimiento provoca la caducidad del procedimiento sancionador cuando se ha producido el pago voluntario de la sanción. Como se sabe, la caducidad se produce por el mero transcurso del plazo establecido legalmente sin que la Administración haya concluido el procedimiento dictando la resolución expresa en los términos que establece el art. 25.1, b) de la Ley 39/2015. 

Pues bien, la conclusión es sencilla a partir de las premisas sentadas por el Tribunal Supremo: dado que el procedimiento no finaliza con el pago voluntario por la persona interesada sino cuando de forma efectiva la Administración competente dicta la resolución finalizadora del procedimiento sancionador y la notifica, habrá de estarse a la fecha en que se realiza este último trámite y no a la fecha del pago voluntario para determinar si se ha hecho dentro del plazo establecido normativamente o si se ha producido la caducidad del procedimiento. 

Caducidad que no afecta a la eventual indemnización por daños y perjuicios que pudiera exigirse a la persona imputada -como es en el caso que examina el Tribunal Supremo en esta sentencia-, puesto que así lo establece el inciso final del parágrafo 2 del art. 85 de la Ley 39/2015, en el que se dice que de la terminación del procedimiento que implica el pago voluntario queda excluido

lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

Y en este sentido hay que recordar, dice el Tribunal Supremo,

que la caducidad lo es del procedimiento y a él reduce sus efectos ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 95 (de la Ley 39/2015), no afecta, en este caso, a las potestades de la Administración, que solo podrán extinguirse por la prescripción, institución que sí afecta a dichas potestades directamente. De ahí que el referido precepto autorice que, mientras no corran los plazos de prescripción de las potestades, la Administración podrá acordar la "iniciación de un nuevo procedimiento" y ello tanto para las infracciones como, por supuesto, para la responsabilidad económica que se imputan, cuyos plazos de prescripción son más extensos (…).

 

¿Son aplicables a la comunicación prevista en el artículo 69 de la Ley 39/2015 las causas de suspensión del plazo máximo para resolver y notificar la resolución?

 

El art. 69.2 de la Ley 39/2015 define la comunicación como

aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.

Esta puesta en conocimiento de la Administración tiene como efecto el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de la presentación de la comunicación. Se prevé también que la comunicación pueda presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente. Y todo ello, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.

La recepción en el ordenamiento español de la comunicación como mecanismo de acceso al desarrollo de una actividad es consecuencia de la transposición de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, que establece las disposiciones generales necesarias para facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y la libre circulación de los servicios, manteniendo, al mismo tiempo, un nivel elevado de calidad en los servicios y eliminar los obstáculos que se oponen a estas dos libertades fundamentales. 

La Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, incorpora al ordenamiento jurídico la Directiva y encarga al Gobierno la presentación de un proyecto de ley en las Cortes Generales en el que se proceda a la adaptación de las disposiciones vigentes con rango legal a lo dispuesto en esta Ley, en el marco de sus competencias, mandato que dio como resultado la aprobación de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

La Ley 25/2009 introdujo en la Ley 30/1992 un nuevo artículo 71 bis relativo a la declaración responsable y a la comunicación previa, que es el antecedente inmediato del actual art. 69 de la Ley 39/2015, con algunos cambios en el régimen jurídico inicial e incluso en la denominación de la figura, que pasa a ser comunicación.

En la sentencia de 20 de septiembre de 2022, el Tribunal Supremo se plantea como cuestión de interés casacional

si cabe aplicar a las comunicaciones previas (sic) a que se refiere el artículo 69.2 de la Ley 39/2015 las causas de suspensión del plazo máximo para resolver previstas en su artículo 22, concretamente la identificada en el apartado g).

La cuestión de fondo que se analiza es la suspensión acordada por un Ayuntamiento de la tramitación de una comunicación de obra presentada para el desarrollo de una determinada actividad por encontrarse pendiente de resolución un procedimiento judicial en el que era objeto una comunicación anterior declarada ineficaz por el propio Ayuntamiento.

Recordemos que el art. 22 de la Ley 39/2015 contempla los supuestos en que el plazo máximo para resolver y notificar la resolución se puede suspender de forma facultativa (apartado 1) y los supuestos en que la suspensión es preceptiva (apartado 2). Entre los primeros se encuentra el supuesto de suspensión

cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional (…),

que es el que se trata específicamente en el caso examinado.

El Tribunal Supremo expone que

tras la implantación normativa del nuevo régimen liberalizador del acceso y ejercicio de las actividades de servicios (…) el inicio de la actividad se condiciona a una manifestación del sujeto que desea ejercer aquélla, comunicando a la Administración que cumple los requisitos exigidos legalmente para ello; y la Administración efectúa un control a posteriori para verificar que, efectivamente, se cumplen aquellos requisitos.

La liberalización de la actividad comporta que la persona interesada

puede dar comienzo a ésta, si cumple los requisitos legales, una vez comunique esta circunstancia a la Administración; y será entonces cuando la Administración lleve a cabo su actividad de control para verificar el ajuste de aquélla a la legalidad, de manera que si apreciara deficiencias en la comunicación presentada (o en la documentación correspondiente) podrá requerir del sujeto la oportuna subsanación e, incluso, en los supuestos previstos (…) podrá llegar a declarar la ineficacia de la comunicación previa y determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado por la ley, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación.

Donde resulte aplicable la comunicación (y la declaración responsable, añadimos) ya no existe un procedimiento autorizatorio en que se formule una solicitud y se dicte una resolución, que justificaría la aplicabilidad de un plazo máximo para resolver y notificar la resolución, y que en este contexto está exento de la más elemental lógica.

Concluye el Tribunal Supremo dando respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada señalando que

no cabe aplicar a las comunicaciones previas a que se refiere el artículo 69.2 de la Ley 39/2015 la causa de suspensión del plazo máximo para resolver prevista en el artículo 22.1.g) de la misma ley.

El mismo argumento nos sirve para añadir a la conclusión del Tribunal Supremo, que se ciñe en su respuesta a la concreta cuestión planteada, que la totalidad de los supuestos de suspensión previstos en el art. 22 de la Ley 39/2015 no es aplicable a la comunicación prevista en el art. 69 de la Ley 39/2015, por una razón tan simple como que la naturaleza de la comunicación no deja espacio a ningún plazo para resolver y notificar la resolución susceptible de ser suspendido.

 

El dies a quo del plazo establecido por el artículo 117.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre

 

El Tribunal Supremo ha resuelto en la sentencia de 25 de octubre de 2022 cuál es el día inicial (dies a quo) del cómputo del plazo establecido en el art. 117.3 de la Ley 39/2015 en los casos en que la fecha de entrada en el registro general electrónico de la Administración no se corresponde con la fecha de entrada en el organismo destinatario del documento.

El art. 117.3 de la Ley 39/2015 establece que

La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto. (…).

El supuesto examinado por el Tribunal Supremo nos muestra que es posible que se produzca una dilación, en este caso muy significativa y probablemente por la falta de interconexión de los registros, entre la fecha de entrada en el Registro electrónico general y la fecha de entrada en el registro de la unidad destinataria. Así, una entrada con fecha de 28 de diciembre de 2019 en el Registro General de un recurso administrativo contra un determinado acto administrativo en materia de personal acompañado de una solicitud de suspensión no llega hasta el día 20 de febrero de 2019 al Ministerio de Política Territorial y Función Pública.

Lo que se plantea en este caso el Tribunal Supremo es si el dies a quo se corresponde con una u otra fecha, a los efectos de establecer el transcurso del plazo de un mes sin resolver, que, en su caso, provoca la suspensión de la ejecución del acto administrativo que se impugnaba en vía administrativa.

El Tribunal Supremo advierte que

la fórmula automática de suspensión cautelar que establece el artículo 117.3 de la Ley 39/2015, pretende estimular la pronta respuesta de la Administración General del Estado ante una solicitud de tal naturaleza, saliendo al paso de la desgana o demora en adoptar, en el plazo la correspondiente, la decisión cautelar. Por ello se anuda a la desidia, expresada en el transcurso del plazo de un mes, esa relevante consecuencia jurídica: la suspensión automática de la ejecución del acto impugnado. Pues bien, el vigor de esta medida se vería truncado si pudiera demorarse, como es el caso, varios meses la llegada de la solicitud cautelar de un órgano a otro dentro de la misma Administración, atendidos los medios telemáticos de los que se dispone.

Además, recuerda que ha habido un cambio normativo relevante en esta materia, en tanto que el anterior art. 111.3 de la Ley 30/1992 determinaba que la presentación del documento producía efectos con su entrada en el registro electrónico del órgano competente para decidir, mientras que la norma vigente, el art. 117.3 de la Ley 39/2015, traslada esos efectos a la entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir, cambio que tiene por objeto

adelantar el cómputo del plazo a la entrada del documento en el registro electrónico de la Administración competente, sin esperar a que llegue ante el concreto órgano administrativo que deba resolver dentro de la Administración General del Estado. Basta, en definitiva, su entrada en el registro electrónico de la Administración competente.

Concluye el Tribunal Supremo resolviendo que el dies a quo del plazo señalado por el art. 117.3 de la Ley 39/2015 es el de la fecha de entrada en el Registro general electrónico de la Administración, en este caso, del Estado. Aunque la ley aluda a la Administración u Organismo competente, en el segundo caso el registro se gestiona por un órgano administrativo que se incluye en la misma Administración que el encargado de resolver sobre la suspensión cautelar, por lo que no tiene relevancia la distinción, pues

La tesis contraria a la que sostenemos crea un zona de incertidumbre y confusión lesiva de la seguridad jurídica (artículo 9.3 de la CE), toda vez que la fecha de presentación --"la entrada en el registro electrónico de la Administración y Organismo competente" (artículo 117.3 de la Ley 39/2015)--, ante la Administración General del Estado deviene irrelevante, pues no será nunca la fecha de inicio del plazo de un mes, será siempre una fecha posterior, imprevista y desconocida para el ciudadano: aquella en que el órgano encargado de resolver reciba desde el registro electrónico la solicitud. Sin que el interesado pueda prever ni saber esa fecha inicial del plazo de un mes a los efectos de entender suspendida la ejecución de acto.

 

 

 

 

¿Son válidas las notificaciones en papel practicadas a las personas jurídicas? La respuesta se ha de dar caso por caso.

 

En un post anterior nos preguntábamos si son válidas las notificaciones en papel practicadas a las personas jurídicas, teniendo en cuenta que el art. 14.2, a) de la Ley 39/2015 establece que:

En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:

a) Las personas jurídicas (…)

Nos planteábamos la pregunta haciéndonos eco de la cuestión que se había suscitado a partir de que una empresa mercantil había cuestionado la validez de las notificaciones practicadas en papel a personas jurídicas en diversos procedimientos administrativos sancionadores.

Y quedábamos entonces a la espera de la decisión del Tribunal Supremo que había anunciado en los Autos de admisión de 8, de 15 y de 15 de septiembre de 2021 por los que había declarado que la cuestión planteada tiene interés casacional objetivo, señalando que no existe jurisprudencia al respecto y poniendo de relieve que existe una jurisprudencia contradictoria entre los diferentes pronunciamientos de los Tribunales Superiores de Justicia dictados hasta entonces.

La respuesta del Tribunal Supremo nos ha llegado con la sentencia de 20 de julio de 2022, en la que se advierte que no procede la formulación de una doctrina de alcance general, dado que la respuesta del Tribunal queda vinculada a las circunstancias del caso que se examina.

En el análisis del caso concreto, el Tribunal Supremo parte del hecho de que no se discute la corrección de la notificación por su contenido (porque fuera incompleto o porque se omitiera alguna indicación de las que la norma señala como necesarias), sino, únicamente, por haberse practicado la notificación en papel y no por medios electrónicos.

Observa el Tribunal Supremo que en el expediente administrativo hay constancia de que en el mismo procedimiento hubo otras actuaciones administrativas anteriores que se notificaron a la recurrente en la misma vía que la resolución sancionadora a la que se refiere la controversia, por lo que puede decirse que la entidad interesada admitió, siquiera de forma implícita, que se practicasen las notificaciones en papel.

Concluye el Tribunal Supremo que

siendo así que, como ya hemos señalado, en actuaciones anteriores del mismo procedimiento administrativo la entidad (…) había admitido que se practicasen las notificaciones en papel, y no habiendo duda de que la recurrente tuvo pleno conocimiento de la resolución sancionadora notificada por esa vía, no cabe tachar de inválida tal notificación por haberse practicado de ese modo. 

A tal efecto es obligado tener presente que, según el citado artículo 41.1 de la Ley 39/2015, "(...) Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente".

En definitiva, no cabe afirmar se haya causado indefensión a la recurrente. Por ello entendemos que el hecho de haberse llevado a cabo la notificación en papel constituye una irregularidad que carece de relevancia invalidante (artículo 48.2 de la Ley 39/2015).

La conclusión, como acabamos de ver, tiene en cuenta la circunstancia específica que se produjo en este caso en que la notificación en papel, aunque irregular, había sido aceptada en trámites anteriores del procedimiento, circunstancia que se vincula a la idea repetida en múltiples sentencias anteriores de que la notificación es válida y eficaz siempre que quede acreditado que la persona destinataria haya tenido pleno conocimiento del acto que se le notificaba.

Al margen de la cuestión de fondo, es interesante destacar un pronunciamiento secundario del Tribunal Supremo contenido en la sentencia comentada en el que aclara el alcance del segundo párrafo de la disposición final séptima de la Ley 39/2015:

la prórroga o moratoria de la entrada en vigor prevista en la disposición final séptima de la Ley 39/2015 viene referida a las previsiones legales "...relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico", sin que tal moratoria afecte a los preceptos que regulan el modo en que han de practicarse las notificaciones y sus efectos (en particular, artículos 40 al 44 de la Ley 39/2015,de 1 de octubre).

Este pronunciamiento nos lleva a considerar que la notificación electrónica a los sujetos obligados a la relación electrónica con la Administración era ya preceptiva a partir de la entrada en vigor inicial de la Ley 39/2015, cuestión que, en su momento, no dejó de suscitar dudas que ahora quedan resueltas.

Modificación de la Ley 39/2015 por la Ley de telecomunicaciones

 

La prueba de que hay que prestar mucha atención a las novedades normativas, incluso a las que aparentemente no afectan a nuestro sector, porque en alguna disposición complementaria sin relación directa con la temática abordada por la norma puede aparecer una nueva regulación de nuestro interés, nos la ofrece en esta ocasión la Ley 11/2022, de 28 de junio, General de Telecomunicaciones, que en su disposición final primera introduce unas modificaciones a la Ley 39/2015 relativas a la identificación y firma de las personas interesadas en el procedimiento administrativo y a los sistemas de firma admitidos por las Administraciones públicas. De estas previsiones no nos explica nada la exposición de motivos de la ley ni se hace reseña de ellas en el dictamen emitido por el Consejo de Estado con el número 800/2021.

La modificación de que hablamos da una nueva redacción a los artículos 9.2.c) y 10.2.c) de la Ley 39/2015, complementada por la adición de una nueva disposición adicional séptima. La redacción vigente de los artículos afectados ya había sido anteriormente objeto de modificación por el Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones.

El primero de los artículos afectados regula en particular los sistemas de identificación de las personas interesadas en el procedimiento, previendo en  su apartado 2 que las personas interesadas podrán identificarse electrónicamente ante las Administraciones Públicas mediante sistemas basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica o de sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la ‘‘Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación’’ -letras a) y b)-, y añadía en la letra c) la posibilidad de utilizar

sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema, que las Administraciones consideren válido en los términos y condiciones que se establezca, siempre que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad (…).

Es decir, como alternativa al uso de certificados electrónicos (la firma electrónica o el sello electrónico), se establecía la posibilidad de establecer mecanismos con usuario y pin, y otros sistemas. Adelantemos que esta posibilidad se mantiene, con una diferente redacción, pero lo que se modifica es el procedimiento de implantación. El redactado vigente hasta ahora exigía para su implantación la autorización previa de la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, solo denegable por motivos de seguridad pública, y previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior.

El nuevo redactado suprime la mención, que probablemente era innecesaria, a los sistemas de clave concertada, quedando de la siguiente manera:

c) Cualquier otro sistema que las Administraciones públicas consideren válido en los términos y condiciones que se establezca, siempre que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad (…)

Con la novedad de que suprime la mencionada autorización previa, que se sustituye por una comunicación previa a la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, que ha de venir acompañada de una declaración responsable de que se cumple con todos los requisitos establecidos en la normativa vigente. Se añade que para la eficacia jurídica del sistema

habrán de transcurrir dos meses desde dicha comunicación, durante los cuales el órgano estatal competente por motivos de seguridad pública podrá acudir a la vía jurisdiccional, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad, que deberá emitir en el plazo de diez días desde su solicitud.

Se trata, por lo tanto, de una modificación meramente procedimental, sin alcance material.

En unos términos similares se produce la modificación del art. 10 de la Ley 39/2015, que al identificar como sistemas de firma de las personas interesadas admitidos por las Administraciones Públicas (apartado 2)

a) Sistemas de firma electrónica cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la ‘‘Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación’’ y

b) Sistemas de sello electrónico cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados electrónicos cualificados de sello electrónico expedidos por prestador incluido en la ‘‘Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación’’

mantiene la posibilidad de usar

cualquier otro sistema que las Administraciones públicas consideren válido en los términos y condiciones que se establezca, siempre que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad (…)

pero se sustituye la hasta ahora exigida, como en el caso anterior, autorización previa de la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, por una comunicación previa a la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, en las mismas condiciones expresadas en el caso anterior, es decir, con la presentación de una declaración responsable de que se cumple con todos los requisitos establecidos en la normativa vigente y con una demora en la eficacia jurídica del sistema de  dos meses desde dicha comunicación, durante los cuales el órgano estatal competente por motivos de seguridad pública podrá acudir a la vía jurisdiccional, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad, que deberá emitir en el plazo de diez días desde su solicitud.

Se añade, por último, una nueva disposición adicional séptima a la Ley 39/2015 que establece el deber de la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital de informar a la Conferencia Sectorial para asuntos de Seguridad Nacional de las resoluciones denegatorias de la autorización prevista en los artículos 9.2.c) y 10.2.c) de la Ley, que, en su caso, se hayan dictado en el plazo máximo de tres meses desde la adopción de la citada resolución.