De nuevo sobre la desviación de poder

Aunque ya nos referimos a la desviación de poder en un post anterior, en la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de noviembre de 2023, dictada sobre un asunto que ha tenido una cierta trascendencia pública, encontramos algunos pronunciamientos del máximo interés sobre la desviación de poder y especialmente sobre el papel que tienen encomendado la Administración y por ello nos detenemos para destacarlos.

Como es sabido, de acuerdo con el art. 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -erróneamente citado en la sentencia- la desviación de poder es

el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico.

Nos dice la sentencia que 

esos fines distintos de los que son propios de la correspondiente potestad no tienen que ser forzosamente privados o personales, ni tampoco necesariamente ilícitos. Basta que sean fines distintos de los que la legalidad encomienda a la potestad de que se trate.

Y recuerda que la propia Constitución así lo ordena expresamente cuando, en su art. 106, habla del sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican.

El Tribunal Supremo reconoce la dificultad de identificar la desviación de poder que se ha de realizar identificando una finalidad impropia en una actuación exteriormente correcta, porque es difícil probar los "fines desviados" o la "intencionalidad torcida" que suelen permanecer ocultos. Por eso, el Tribunal Supremo concluye que la prueba de la desviación de poder haya de realizarse normalmente con base en indicios, cuya apreciación puede ser incierta u opinable, y que haya de combatirse mediante la invocación de principios generales, especialmente de rango constitucional o convencional.

Pero hay un párrafo en los fundamentos de derecho de la sentencia sobre el que quiero llamar la atención, que va más allá de un análisis dogmático de la institución jurídica que estamos comentando. Nos dice el Tribunal Supremo que 

Las potestades administrativas (...) consisten por su propia naturaleza en facultades exorbitantes, que permiten incidir de manera unilateral y autoritativa sobre los derechos e intereses de las personas; y, precisamente por esta razón, está prohibido -incluso a nivel constitucional- que puedan ser utilizadas para fines diferentes de los que les son propios.

Con esta manifestación el Tribunal Supremo ha resumido en pocas palabras el papel de la Administración y, sobre todo, cómo ha de hacer uso de los poderes que tiene a su disposición. Dado que la Administración dispone de mecanismos que le permiten imponer a la ciudadanía sus decisiones, que siempre han de estar orientadas a satisfacer el interés general, el uso de esos mecanismos, en muchos casos coercitivos, ha de ajustarse, en lo formal y en lo material e incluso en lo que se refiere a las finalidades a conseguir, de forma estricta y rigurosa a lo que establece el ordenamiento jurídico.

La presencia de la persona interesada en la práctica de la prueba testifical del procedimiento administrativo

 

La sentencia del Tribunal Supremo de 29 de noviembre de 2023, además de hacer unas puntualizaciones sobre el derecho de la persona interesada a ser notificada del comienzo de la práctica de las pruebas admitidas en el procedimiento administrativo, reflexiona sobre el valor de la prueba y su carácter contradictorio, especialmente en un procedimiento sancionador.

En la parte que aquí interesa, la sentencia analiza un procedimiento administrativo sancionador en que, habiendo solicitado la persona interesada la práctica de la prueba testifical, una vez admitida fue llevada a cabo sin su presencia porque no le fue comunicada la información necesaria para asistir.

Llama la atención, entre el argumentario empleado por la representación letrada de la Administración autora del acto impugnado, que se afirme lo siguiente:

el hecho infractor se presenció de manera directa por la policía, existen hechos objetivos e indubitados como son, que la bebida vendida contiene alcohol y que la compradora era menor de edad (...) [y] que la menor admitió la compra-- la citación del interesado difícilmente pudiera haber cambiado el resultado (...).

Es decir, que como el hecho ha sido presenciado por la policía, existe prueba suficiente para resolver el procedimiento sancionador, y los demás trámites son meras formalidades. Frente a esta interpretación, el Tribunal Supremo reacciona afirmando que

si la denuncia de los agentes de la autoridad hace prueba de los hechos que recoge, salvo que se acredite lo contrario (artículo 77.5 [de la Ley 39/2015] ), adquiere una relevancia esencial el derecho del afectado a proponer y a que se admitan y practiquen los medios probatorios con los que demostrar que lo sucedido no es lo que esos agentes dicen que ocurrió. Así, resulta con naturalidad del artículo 77 que nos ocupa, cuyas prescripciones no son sino el resultado al que ha llegado la interpretación de las garantías que contempla el artículo 24 de la Constitución y de su mandato de proscripción de la indefensión, garantías especialmente exigentes cuando del procedimiento sancionador se trata, pues a él se aplican, en principio, las establecidas para el proceso penal.

Se reconoce, por tanto, el derecho de la persona interesada en un procedimiento sancionador a pedir un período de prueba y a proponer en él los medios probatorios con los que demostrar que no son ciertos en todo o en parte los hechos que se le imputan, por mucha prueba presuntamente de cargo que haya aportado la parte acusadora.

Recordemos que el art. 78 de la Ley 39/2015 establece en sus dos primeros apartados lo siguiente:

1. La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas.

2. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.

Nos dice el Tribunal Supremo que de estos dos apartados

se desprende que al interesado se le ha debido comunicar con antelación suficiente el comienzo de la realización de las pruebas admitidas y que esa comunicación ha de comprender la indicación del lugar, fecha y hora en que se practicará así como ha de informarle de que puede nombrar técnicos que le asistan. Una comunicación de la naturaleza de la que contempla este precepto legal no es para mero conocimiento del interesado sino, precisamente, para que pueda personarse en el acto en que se lleva a cabo la prueba. No queda, pues, al parecer del instructor hacer o no esa comunicación, y tampoco hacerla incompleta. De igual modo, no queda a su decisión permitir o no la presencia de aquél, pues en tal hipótesis no tendría sentido la comunicación exigida por la Ley. Además, si no puede estar presente, ¿en qué y cómo sería asistido por los técnicos que puede nombrar?

El Tribunal Supremo destaca, además, que el art. 77.1 de la Ley 39/2015 remite a la Ley de Enjuiciamiento Civil para la práctica de la prueba, la cual en su art. 372.1 establece que

Una vez respondidas las preguntas formuladas por el abogado de la parte que propuso la prueba testifical, podrán los abogados de cualquiera de las demás partes plantear al testigo nuevas preguntas que reputen conducentes para determinar los hechos. (...)

Es decir, que durante la prueba testifical está previsto que se formulen preguntas dirigidas a cuestionar el testimonio prestado. Si no se permite a la persona interesada, por no encontrarse presente en el trámite de prueba por no haber sido citada oportunamente, hacer al testigo preguntas al objeto de desvirtuar los hechos consignados en la denuncia y el propio testimonio del testigo, el resultado es impedir la contradicción imprescindible y así causar indefensión a la persona interesada.

Por eso, el Tribunal Supremo concluye dando respuesta a la cuestión planteada por el auto de admisión en los tétminos siguientes:

en supuestos como el de autos, del artículo 78 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se deduce la obligación para el instructor de comunicar a los interesados los datos referidos a la práctica de la prueba testifical a los efectos de que puedan estar presentes en su práctica e intervenir en ella.

El recurso de alzada contra la actividad administrativa de las entidades locales de Navarra ante el Tribunal Administrativo de Navarra

 

Me parece muy interesante hacer unos comentarios sobre el recurso de alzada regulado por el art. 337 y siguientes de la Ley Foral de Navarra 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, no solo por la extensión y el detalle de su regulación reglamentaria contenida en el Decreto Foral 279/1990, de 18 de octubre, de desarrollo parcial de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración local de Navarra, en materia de impugnación de los actos y acuerdos de las Entidades locales de Navarra, sino, como veremos, por quienes están legitimados para interponerlo.

Es un recurso potestativo y gratuito que tiene por objeto la impugnación de los actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra sujetos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Para su interposición no es necesaria la intervención de Abogado ni Procurador, pero la persona interesada puede utilizarlos, en cuyo caso será de su cuenta el pago de los honorarios o derechos respectivos.

La gran peculiaridad radica en los sujetos legitimados para su interposición: de entrada, lo están las personas que de acuerdo con la legislación general ostenten dicha legitimación, y también los vecinos, aunque no les afecte personalmente el acto o acuerdo. 

Lo que significa que cualquier vecino, aunque no ostente lo que denominamos un interés legítimo en relación a un determinado asunto, puede interponer el recurso de alzada contra el correspondiente acto, y además, queda legitimado también ante la jurisdicción contenciosa-administrativa para continuar la impugnación por esa vía, siempre que, previamente, haya interpuesto el recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra. 

Para conocer esta peculiar dinámica es muy expresiva la sentencia de 30 de octubre de 2014 de la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, que señala lo siguiente:

El Ayuntamiento demandado ha afirmado que el recurrente, aunque es cierto que se dio de alta en el Padrón, en realidad nunca fue vecino, afirmación que no ha sido en modo alguno replicada y que viene respaldada por lo que resulta de los intentos de notificación en el domicilio que en el mismo tenía designado, por lo que la tenemos por cierta quedando por tanto enervada la presunción de vecindad que el empadronamiento constituye.

Consta, además, acreditado que con posterioridad a la decisión de baja, el demandante se han empadronado en otro municipio (Valle de Egües) en marzo o abril de 2013.

Ello significa jurídicamente que se da un supuesto de falta de legitimación sobrevenida en cuanto que el resultado de fondo que del recurso de alzada pudiera producirse no afectaría al recurrente, siendo consustancial al concepto de legitimación, que ni es vecino -y carece por tanto de esa singular legitimación que le da el art. 337 de la Ley Foral 6/1990 de la Administración Local de Navarra- ni, en contra de lo que en conclusiones dice, tiene interés legítimo en función del acto que impugna: ordenanza reguladora de la autorización y celebración de funcionarios civiles, actividad en la que no alega tener interés, lo que le excluye del art. 325 de La Ley Foral citada que habla de interesados "legítimos" por los cuales solo ha de entenderse los relacionamos en el artículo 3 LRJyPAC (Ley 30/1992 ) entre ninguno de los cuales cabe incluir su supuesto.

Otra peculiaridad que distingue el recurso de alzada que comentamos es que puede dirigirse también contra los reglamentos. Lo explica el Tribunal Administrativo de Navarra en su Resolución 00555/18 de 13/03/2018:

Aduce la entidad local que, con base en lo prescrito en el artículo 112.3 de la 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que dispone que "Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa", procede la inadmisión de la impugnación.

Sin embargo, este Tribunal tiene competencia, como así ha declarado en muchas ocasiones (en las que siempre se ha alcanzado la firmeza), para el enjuiciamiento de disposiciones de naturaleza reglamentaria.

En efecto, ya desde la Resolución 987, de 14 de mayo de 2004 (recurso de alzada 00-04773), este Tribunal ha venido sosteniendo dicha competencia. Y repárese en que dicha Resolución afectaba precisamente al Ayuntamiento de Pamplona (el cual ya es, pues, conocedor de dicha doctrina, por lo que carece de fundamento que vuelva a reiterar un argumento que ya fue esgrimido, sin éxito, en el citado recurso instruido en tal año 2000). Dice así tal Resolución:

"El Ayuntamiento de Pamplona ha alegado, en primer lugar, que el Tribunal Administrativo de Navarra no es competente para conocer de la presente impugnación al tratarse de un recurso, aunque sea indirecto, contra una Ordenanza municipal, es decir, contra una disposición de carácter general.

A este respecto es preciso indicar que según el art. 39.1.a) de la LORAFNA corresponden a Navarra todas aquellas facultades y competencias que actualmente ejerce al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841 y disposiciones complementarias. Asimismo, el art. 46.1.a) del Amejoramiento, y respecto de la materia de Administración local, señala que Navarra tiene las facultades y competencias que actualmente ejerce al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841, en el Real Decreto-Ley Paccionado de 4 de noviembre de 1925 y disposiciones complementarias. Es decir, según la norma suprema del ordenamiento jurídico navarro la Comunidad Foral puede ejercer, en materia de Administración local, todas aquellas facultades y competencias que venía ejerciendo hasta el momento de aprobarse la LORAFNA, y hay que hacer constar que una de esas competencias era la del control de legalidad de las actuaciones (actos y disposiciones generales) de las entidades locales a través de un órgano independiente funcional-mente: el Tribunal Administrativo de Navarra.

Por otro lado, la norma reguladora de la Administración local de Navarra dictada después de la LORAFNA (Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de Administración Local de Navarra) establece en su art. 333 que los actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra sujetos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa podrán ser impugnados mediante la interposición del recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra. Dentro de la expresión "actos y acuerdos" contenida en dicha norma deben incluirse tanto los actos administrativos singulares como las disposiciones de carácter general aprobadas por las entidades locales puesto que esa competencia le viene dada al Tribunal Administrativo desde el Real Decreto-Ley Paccionado de 1925, norma que según hemos visto se asume por el Amejoramiento como base de partida del reparto competencial de la Comunidad Foral. (...)

En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Navarra es competente para conocer de las impugnaciones que se planteen contra Ordenanzas y demás disposiciones generales de las entidades locales de Navarra, tanto como ejercicio de una competencia de las denominadas "históricas" como por interpretación de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, no siendo de aplicación, por tanto, a este supuesto el art. 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, (…).

Por lo demás, la interposición del recurso ha de llevarse a cabo, en su caso, dentro del mes siguiente a la fecha de notificación o publicación del acto o acuerdo, si fuere expreso, o a la fecha en que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 318.2 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, se entienda producida la denegación presunta de la correspondiente petición. La interposición del recurso de alzada no suspende la ejecución del acto o acuerdo impugnado. Podrá fundarse en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, y durante su tramitación el Tribunal Administrativo de Navarra no podrá suspender la ejecución de los actos o acuerdos objeto de aquél. 

Los recursos de alzada deben resolverse en el plazo de seis meses contados a partir de la fecha de su interposición. Transcurrido el plazo indicado sin que recaiga resolución expresa, puede entenderse desestimado el recurso, pudiendo el interesado interponer frente a esa desestimación presunta, ante los órganos competentes, el correspondiente recurso contencioso-administrativo, dentro del plazo establecido en la legislación reguladora de dicha jurisdicción para los actos presuntos.

Por último, la ejecución de las resoluciones del Tribunal Administrativo de Navarra corresponde al órgano de la entidad local autora de la actuación objeto del recurso.

El derecho de la persona a la que se ha incoado una información previa a acceder a dicho expediente aunque luego no fuere sancionada

 

El art. 55 de la Ley 39/2015 prevé la posibilidad de que el órgano competente abra, con anterioridad al inicio del procedimiento administrativo, un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. Para el supuesto de procedimientos de naturaleza sancionadora el precepto indica las actuaciones previas se han de orientar a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros, y señala que han de ser realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.

En la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2023 se plantea como cuestión que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia determinar el alcance del acceso a la información reservada cuando no forma parte del expediente disciplinario.

La impugnación en este caso se dirige contra una sentencia de primera instancia confirmada en apelación que estimó la demanda argumentando que la información reservada tiene, conforme ha reconocido la doctrina de los Tribunales Superiores de Justicia, naturaleza de procedimiento administrativo, y por ello reconoce el derecho a obtener copia de la documentación integrante de la información reservada, en la medida en que obren los datos personales del demandante.

En la demanda se invoca que, de acuerdo con la jurisprudencia que se cita, la información reservada no va dirigida contra ninguna persona, no existe un expedientado, ya que se trata de un conjunto de actuaciones previas que tienen como único objetivo valorar la viabilidad en relación con la posible incoación de un expediente disciplinario y, consecuentemente, no existe una persona interesada. Se añade que la finalidad de la información reservada es determinar la posible existencia de una persona responsable a quien, a partir de ahí, proceder a incoar un procedimiento sancionador, procedimiento, este sí, instado contra una persona concreta.

El Tribunal Supremo considera que no puede negarse la naturaleza de procedimiento administrativo a la información previa o reservada, según el caso, sin que exista excepción expresa en la norma para su acceso, por lo que

ninguna duda ofrece que en la información reservada o información previa abierta respecto a un funcionario para determinar si posteriormente se incoa o no un procedimiento disciplinario tiene la condición de interesado en un procedimiento, conforme al artículo 4 de la Ley 39/2015.

El Tribunal Supremo concluye en respuesta a la cuestión de interés casacional afirmando que

el funcionario denunciado respecto al que se ha incoado una información previa o reservada, aunque luego no fuere sancionado, tiene derecho a acceder a dicho expediente.

Notificación personal a representante dirigida a una persona jurídica dada de alta en el sistema de notificación electrónica

 

El Real Decreto 1363/2010, de 29 de octubre, por el que se regulan supuestos de notificaciones y comunicaciones administrativas obligatorias por medios electrónicos en el ámbito de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, establece la obligación de utilizar medios electrónicos en las comunicaciones y notificaciones que deba efectuar la Agencia Estatal de Administración Tributaria a las personas y entidades comprendidas en el ámbito subjetivo del Real Decreto en sus actuaciones y procedimientos, y determina que la práctica de las notificaciones electrónicas se ha de llevar a cabo mediante la adhesión al sistema de notificación en dirección electrónica regulado en la Orden PRE/878/2010, de 5 de abril, por la que se establece el régimen del sistema de dirección electrónica habilitada previsto en el artículo 38.2 del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, actualmente derogado por el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos.

La sentencia de la Audiencia Nacional de 3 de mayo de 2023 analiza las consecuencias de haber realizado una notificación personal cuando la entidad jurídica está dada de alta en el sistema de notificación electrónica, y la validez de la notificación personal por haber sido dirigida al representante legal de la empresa y no a ésta, y porque la persona que recoge la notificación no estaba autorizada, al no ser empleado de la empresa sino un familiar del representante legal.

La Audiencia Nacional señala que una vez que la entidad jurídica se encuentra dentro del sistema de notificaciones electrónicas, la Administración tributaria no puede elegir libremente una forma distinta de notificación. Solo podrá acudir a la notificación personal en los supuestos previstos en el artículo 3.2 RD 1360/ 2010, de 29 de octubre, que son:

a) Cuando la comunicación o notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del obligado o su representante en las oficinas de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento. Esta opción no corresponderá al obligado cuando concurran las circunstancias previstas en la letra b) siguiente.

b) Cuando la comunicación o notificación electrónica resulte incompatible con la inmediatez o celeridad que requiera la actuación administrativa para asegurar su eficacia.

 c) Cuando las comunicaciones y notificaciones hubieran sido puestas a disposición del prestador del servicio de notificaciones postales para su entrega a los obligados tributarios con antelación a la fecha en que la Agencia Estatal de Administración Tributaria tenga constancia de la comunicación al obligado de su inclusión en el sistema de dirección electrónica habilitada.

La sentencia advierte que en otros casos diferentes de los indicados no siempre esta irregularidad será invalidante porque, por ejemplo, si ha habido una notificación personal al interesado, no tiene sentido plantearse que la notificación no sea válida. Solo se producirá la invalidez de la notificación

 cuando se acredite por las circunstancias concurrentes que la alteración del medio de notificación ha causado indefensión. Por ejemplo, cuando el destinatario de la notificación espera comunicaciones por vía electrónica y no accede al lugar donde recibe avisos de llegada de notificaciones personales.

En el caso particular examinado, en que ha recibido la comunicación un familiar del representante legal, es difícil pensar que no haya llegado a su poder. Y la alegación de que este familiar no estaba autorizado para recibir notificaciones dirigidas a la entidad

es excesivamente formal, dadas las circunstancias de confusión entre el domicilio social y el familiar.

Por todo ello, se desestima el recurso contencioso administrativo con imposición de costas a la parte demandante. La sentencia no era firme, pero cuando se escriben estas líneas no consta en la base de datos su eventual impugnación ante el Tribunal Supremo.

La relación electrónica con la Administración tributaria es un derecho de la ciudadanía, y las excepciones se han de justificar adecuadamente

 

La sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2023 ha declarado que

no es ajustada a Derecho la imposición a los obligados tributarios de relacionarse electrónicamente con la Administración, recogida en la Orden HAC/277/2019, de 4 de marzo (...).

La sentencia es interesante no solo por la relevancia de la decisión sino también por los argumentos que la sustentan, que en gran medida son consecuencia del carácter supletorio de la Ley 39/2015.

La cuestión de interés casacional suscitada es

Determinar si la exigencia de que la declaración del IRPF sea presentada con carácter obligatorio por medios electrónicos a través de Internet, contenida en la Orden HAC/277/2019, de 4 de marzo, resulta ajustada a Derecho.

En el recurso de casación se afirma que el art. 14 de la Ley 39/2015 debe ser de aplicación directa en materia tributaria por tratarse de una regulación que afecta a los principios de la relación entre el ciudadano y la Administración Pública. Como se sabe, dicho art. 14 establece el derecho de las personas físicas a elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El mismo precepto identifica una primera relación de sujetos obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, y habilita a las Administraciones para que mediante reglamentos puedan establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

En respuesta a esta cuestión, el Tribunal Supremo recuerda que la disposición adicional primera 2 de la Ley 39/2015 establece que

Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:

a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión (…).

Y también que el art. 7.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, establece que

Tendrán carácter supletorio las disposiciones generales del derecho administrativo y los preceptos del derecho común.

De lo que resulta que el art. 14 de la Ley 39/2015 solamente se aplicaría en defecto de regulación en la normativa tributaria específica, y no solo en defecto de norma de rango legal, sino también de la reglamentaria, por lo que

la Orden HAC/277/2019 impugnada, podría ser de aplicación preferente a las previsiones del art. 14.3 LPAC siempre y cuando sus previsiones encuentren suficiente sustento en las normas tributarias de rango legal (…).

La Abogacía del Estado considera que la base legal de la disposición impugnada se encuentra en el art. 98.4 de la Ley General Tributaria, que establece que

En el ámbito de competencias del Estado, el Ministro de Hacienda podrá determinar los supuestos y condiciones en los que los obligados tributarios deberán presentar por medios telemáticos sus declaraciones, autoliquidaciones, comunicaciones, solicitudes y cualquier otro documento con trascendencia tributaria.

Y en el art. 96.5 de la Ley 5/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio, donde se establece que

Los modelos de declaración se aprobarán por el Ministro de Economía y Hacienda, que establecerá la forma y plazos de su presentación, así como los supuestos y condiciones de presentación de las declaraciones por medios telemáticos.

El Tribunal Supremo considera que dichos preceptos se han de interpretar a la luz de lo dispuesto en el art. 96.2 la Ley General Tributaria, que por su posición sistemática y por su contenido expresa un auténtico principio general del ordenamiento jurídico tributario:

Cuando sea compatible con los medios técnicos de que disponga la Administración tributaria, los ciudadanos podrán relacionarse con ella para ejercer sus derechos y cumplir con sus obligaciones a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos con las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento.

El Tribunal Supremo, a partir de la simple lectura del precepto, afirma que el legislador ha reconocido en el mismo el derecho de los ciudadanos, que no obligación, a utilizar los medios electrónicos, y por otra parte el deber de la Administración de promover su utilización. Promover que es

impulsar el desarrollo o la realización de algo, no a imponer el resultado. Por tanto la Administración puede realizar acciones que propicien y faciliten la consecución de determinado objetivo, en este caso la utilización de "técnicas y medios electrónicos, informáticos y medios telemáticos", pero no puede imponer su utilización obligatoria a los ciudadanos, en tanto que obligados tributarios, a los que, como reconoce el art. 96.2 LGT, se les reconoce el derecho a relacionarse con la Administración, y a hacerlo con las garantías necesarias a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos, pero no la obligación de hacerlo, no desde luego como resultado de esta norma, cuyo significado como principio general de ordenamiento jurídico tributario resulta patente.

El conjunto normativo invocado por la Abogacía del Estado no permite establecer una obligación donde lo que se establece es un derecho. Una obligación, además, dirigida a

todo el potencial colectivo de obligados tributarios por un impuesto que, como es el caso del impuesto sobre la renta de las personas físicas, alcanza a la generalidad de las personas físicas que realicen el hecho imponible, sin distinguir ninguna condición personal que justifique que se imponga la obligación de declarar y liquidar por medios electrónicos.

La previsión de la Ley 5/2006 que habilita al ministerio competente para determinar los supuestos y condiciones de presentación de las declaraciones por medios electrónicos o telemáticos no significa que la ley autorice a la norma reglamentaria a dejar sin efecto el derecho,

sino que requiere identificar qué características o circunstancias concurren en determinados obligados tributarios, que les diferencien del conjunto de los obligados tributarios-para los que relacionarse electrónicamente es un derecho- y que justifican la pertinencia de imponerles la obligación de relacionarse necesariamente de forma electrónica, en lugar del derecho, ejercitable o no, a hacerlo en esta forma.

Y en ausencia de una previsión específica de la legislación tributaria, resulta aplicable aquí como norma supletoria, el art. 14.3 de la Ley 39/2015 (no el art. 14.2 que, por error, cita el Tribunal Supremo), que establece criterios para extender la obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones a otros sujetos. Por ello, al fijar la doctrina jurisprudencial, el Tribunal Supremo exige que se justifique

en atención a razones de capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos, que se imponga tal obligación, que constituye una excepción al derecho de los ciudadanos a ejercer sus derechos y cumplir con sus obligaciones a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos con las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento, reconocido en el art. 96.2 LGT.

El silencio administrativo opera frente a toda la Administración, independientemente del órgano que haya recibido la solicitud no resuelta tempestivamente

 

La sentencia del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2023 resuelve la interesante cuestión de si el silencio administrativo producido con relación a una solicitud que ha sido recibida por un órgano incompetente genera efectos ante toda la Administración.

El caso analizado se inicia por la notificación a las personas interesadas de una deuda mediante diversas resoluciones en las que se indica que contra las mismas cabía interponer recurso en vía económico-administrativa ante "el/la Consejero/a de Hacienda y Sector Público en el plazo de un mes, sin perjuicio, del derecho del/de la interesado/a interponer, con carácter potestativo, recurso de reposición ante el órgano que dictó el acto”. Las personas interesadas interpusieron en tiempo y forma reclamaciones económico-administrativas dirigidas a la Consejera de Hacienda correspondiente por ser el órgano competente para resolver, y presentadas ante el Registro General de la Administración competente, que las remitió al órgano que dictó las resoluciones como instructor del expediente.

Transcurrido el plazo de un año sin obtener respuesta, los recurrentes entendieron  desestimadas por silencio administrativo negativo las reclamaciones e interpusieron un recurso contencioso administrativo frente a la desestimación presunta de las reclamaciones económico-administrativas interpuestas. El recurso contencioso administrativo fue inadmitido porque, señala la sentencia de instancia

las reclamaciones económico-administrativas no fueron remitidas por el órgano ante quien se presentaron al competente para resolverlas, (…) Por ello la falta de resolución expresa y el acto presunto no pueden atribuirse a un órgano incompetente para producir estos actos, al margen de que resulten ajenas a la conducta del interesado, sino a los defectos de comunicación entre el organismo instructor del expediente y al que le correspondía la resolución de los recursos administrativos.

La cuestión que suscita interés casacional objetivo para formar jurisprudencia en este caso es la siguiente:

Discernir si, a la luz del principio de buena administración y del derecho a la tutela judicial efectiva en su manifestación de acceso al proceso, la desestimación presunta opera con respecto a la Administración en su conjunto, con independencia de la competencia del órgano que ha recibido la reclamación o, por el contrario, la falta de resolución expresa y el acto presunto potencialmente impugnable ante la jurisdicción contencioso administrativa no pueden atribuirse a un órgano incompetente para producir estos actos, y ello con independencia de que el administrado hubiere sido completamente ajeno a la disfunción entre el órgano instructor y el encargado de resolver de la propia Administración.

El hecho en cuestión es que a la consejera competente para resolver las reclamaciones -y agotar, con ello, la vía económico-administrativa-, no le llegó el expediente administrativo procedente del órgano que había dictado las resoluciones impugnadas.

En su respuesta a la cuestión de interés casacional, el Tribunal Supremo reitera la doctrina expuesta en un supuesto similar en la sentencia de 3 de mayo de 2023, que contiene numerosa jurisprudencia en esta materia, señalando que resulta

indiferente, desde el ángulo de la formación del acto presunto por silencio, a efectos de su impugnación jurisdiccional, que el órgano o entidad de liquidación incumpliera su deber de remitir lo actuado al que debe resolver (…) lo que ha sucedido es que se interpusieron las dos reclamaciones y transcurrió el año para resolver, determinante del silencio. Ello, per se, determina la impugnabilidad del acto presunto, que es imputable plenamente a la Administración autonómica. Por tanto, determina la existencia de un acto presunto, desestimatorio y perfectamente apto para la impugnación.

El Tribunal Supremo considera que la respuesta dada por el órgano judicial de instancia vulnera el principio de buena administración, porque no se puede favorecer a la Administración en sus torpezas, impidiendo que sus notorios y graves incumplimientos impidan el juicio de sus actos y el control pleno sobre ellos. Y añade que

Que no hubiera llegado el expediente administrativo a lo largo de tan dilatado periodo a la consejera que debía resolver el procedimiento de revisión no es causa jurídica que impida el nacimiento del silencio negativo a efectos de abrir la impugnación judicial, al margen de que se trata de una infracción del deber propio imputable obviamente al órgano incumplidor, pero también a la propia consejera (que no lo reclamó o no lo hizo eficazmente) y, en todo caso, no puede servir para negar la existencia de un acto presunto de desestimación  a los efectos de su posible impugnación. De ser así, bastaría con la deliberada parálisis del expediente por la Administración -no decimos que tal cosa haya sucedido aquí- para que ésta quedase zafada de cualquier control judicial.

En consecuencia, se fija la siguiente doctrina jurisprudencial:

1) El derecho a la tutela judicial efectiva, en su manifestación de derecho de acceso al proceso ( art. 24.1 CE)y, en relación con él, el principio de buena administración llevan a interpretar que la desestimación presunta de una reclamación válida y tempestivamente interpuesta opera con respecto a la Administración pública en su conjunto, que actúa con personalidad jurídica única, con independencia del órgano o entidad que haya incumplido su deber, sea de remitir el expediente al competente para resolverla, sea de resolver.

2) La falta de resolución expresa y el acto presunto que puede impugnarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa (arts. 25.1, 46.1 LJCA y sus concordantes) es imputable a la Administración, no a uno u otro órgano.

3) El acto impugnable, cuando el silencio acontece en vía de recurso administrativo es el acto allí impugnado-en este caso, las liquidaciones de precios públicos-. A tal efecto, es indiferente la razón determinante del silencio, si cabe imputarla a la Administración, como aquí ocurre, porque así lo exige el principio de buena administración, conforme al cual ésta no puede verse favorecida por el hecho de haber incumplido sus obligaciones.

4) No hay falta de acto impugnable -lo es la decisión implícitamente inferible del silencio administrativo- ni falta de agotamiento de vía alguna, en los casos en que, como el presente, se ha deducido en plazo la reclamación o recurso legalmente procedente y la Administración no ha dado respuesta expresa y notificada en el plazo legalmente previsto, aquí un año. (…)