El régimen jurídico de los convenios que establece la Ley 39/2015

Bajo el epígrafe “Convenios de colaboración”, la Ley 30/1992 despachaba someramente con dos artículos la regulación de los convenios, que expresamente se refería a los que se celebrasen entre la Administración General del Estado y sus organismos públicos vinculados o dependientes con las Administraciones de las Comunidades Autónomas (art. 6.1), y a la que se otorgaba carácter supletorio respecto a la legislación básica de régimen local para los convenios con las Entidades Locales (art 9).

La Ley 39/2015 regula los Convenios, que ya no son de colaboración, y los define como

los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común.

La ley distingue los convenios de los Protocolos Generales de Actuación, a los que no reconoce la naturaleza de convenios, como sí hacía la Ley 30/1992 (art. 6.4), siempre que no supongan la formalización de compromisos jurídicos concretos y exigibles y comporten meras declaraciones de intención de contenido general o que expresen la voluntad de las Administraciones y partes suscriptoras para actuar con un objetivo común.

Se incorpora con la ley la previsión, ya contenida en la legislación de contratos¹, de que los convenios no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos, lo que ha de entenderse que el convenio no ha de estar revestido de una onerosidad en los términos corrientes del mercado².

La ley establece una tipología de convenios, distinguiendo entre:

- convenios interadministrativos firmados entre dos o más Administraciones Públicas;

- convenios intradministrativos firmados entre organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de una misma Administración Pública;

- convenios firmados entre una Administración Pública y un sujeto de Derecho privado; y

- convenios no constitutivos ni de Tratado internacional, ni de Acuerdo internacional administrativo, ni de Acuerdo internacional no normativo, firmados entre las Administraciones Públicas y los órganos, organismos públicos o entes de un sujeto de Derecho internacional³.

Como requisitos de validez y eficacia de los convenios se señalan, entre otros (art, 48), que

la suscripción de convenios deberá mejorar la eficiencia de la gestión pública, facilitar la utilización conjunta de medios y servicios públicos, contribuir a la realización de actividades de utilidad pública y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Se recuerda que los compromisos financieros son para cumplirlos, de manera que, cuando existan, los convenios

deberán ser financieramente sostenibles, debiendo quienes los suscriban tener capacidad para financiar los asumidos durante la vigencia del convenio.

Y se pone énfasis en que

cuando el convenio instrumente una subvención deberá cumplir con lo previsto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y en la normativa autonómica de desarrollo que, en su caso, resulte aplicable.

Del contenido de los convenios, establecido en el art. 49 de una forma bastante más prolija que lo hacía la Ley 30/1992, hay que destacar que habrán de constar de forma obligatoria en el convenio, cuando sea aplicable, la titularidad de los resultados obtenidos; los mecanismos para interpretar el convenio y resolver los problemas de cumplimiento; el régimen de modificación del convenio⁴; y el plazo de vigencia del convenio, que no podrá superar los cuatro años salvo previsión normativa en otro sentido⁵.

Se establece también con carácter preceptivo para la tramitación del convenio la elaboración de una memoria justificativa (art. 50)

donde se analice su necesidad y oportunidad, su impacto económico, el carácter no contractual de la actividad en cuestión, así como el cumplimiento de lo previsto en esta Ley.

Aparecen también en la Ley las causas de extinción de los convenios, que no se consignaban en la Ley 30/1992. Además de la extinción por cumplimiento de su objeto, por transcurso del plazo de vigencia del convenio o por acuerdo unánime de las partes, se regula el supuesto de extinción por incumplimiento de las obligaciones y compromisos por alguna de las partes. Para este supuesto, habrá de formularse un requerimiento a la parte incumplidora para que cumpla en un determinado plazo, y

si trascurrido el plazo indicado en el requerimiento persistiera el incumplimiento, la parte que lo dirigió notificará a las partes firmantes la concurrencia de la causa de resolución y se entenderá resuelto el convenio.

Por último, la Ley establece la obligación de remitir al Tribunal de Cuentas o al órgano externo de fiscalización de la Comunidad autónoma, según corresponda, los convenios cuyos compromisos económicos asumidos superen los 600.000 euros, dentro de los tres meses siguientes a su suscripción.

1^ El texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, excluye de su ámbito de aplicación los convenios interadministrativos, salvo que, por su naturaleza, tengan la consideración de contratos sujetos a dicha norma (art. 4.1, c) y los convenios entre la Administración y personas sujetas al derecho privado, siempre que su objeto no esté comprendido en el de los contratos regulados por la misma norma o por normas administrativas especiales (art. 4.1, d).

2^ Sentencia del Tribunal Supremo –referida al in house providing- de 20 de marzo de 2012.

3^ Recuérdense las previsiones de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos internacionales, que establecen las siguientes definiciones: «tratado internacional»: acuerdo celebrado por escrito entre España y otro u otros sujetos de Derecho Internacional, y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación. «acuerdo internacional administrativo»: acuerdo de carácter internacional no constitutivo de tratado que se celebra por órganos, organismos o entes de un sujeto de Derecho Internacional competentes por razón de la materia, cuya celebración está prevista en el tratado que ejecuta o concreta, cuyo contenido habitual es de naturaleza técnica cualquiera que sea su denominación y que se rige por el Derecho Internacional. No constituye acuerdo internacional administrativo el celebrado por esos mismos órganos, organismos o entes cuando se rige por un ordenamiento jurídico interno. «acuerdo internacional no normativo»: acuerdo de carácter internacional no constitutivo de tratado ni de acuerdo internacional administrativo que se celebra por el Estado, el Gobierno, los órganos, organismos y entes de la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, las Entidades Locales, las Universidades públicas y cualesquiera otros sujetos de derecho público con competencia para ello, que contiene declaraciones de intenciones o establece compromisos de actuación de contenido político, técnico o logístico, y no constituye fuente de obligaciones internacionales ni se rige por el Derecho Internacional.

4^ Dice la ley que a falta de regulación expresa la modificación del contenido del convenio requerirá acuerdo unánime de los firmantes. En la práctica, en este caso habrá que hacer otro convenio con el concurso de todas las partes.

5^ Antes de su vencimiento, los firmantes del convenio podrán acordar unánimemente su prórroga por un periodo de hasta cuatro años adicionales o su extinción.