La vía de hecho administrativa

La vía de hecho es una actuación de la Administración que modifica la realidad afectando a terceros y que no está amparada por una resolución administrativa previa. Por ejemplo, cuando una persona se despierta una mañana por el ruido de una obra y por la ventana ve que un equipo de obreros trabaja animadamente en el jardín de su casa abriendo una zanja después de haber derribado una parte del muro que lo separa de la calle para instalar una infraestructura lineal, sin que previamente nadie le haya comunicado nada. Eso sí, delante de casa se ha plantado un cartel de obra con el logo del Ayuntamiento. Cuando, por fin, puede hablar con una persona responsable, le explica que han tenido que modificar el proyecto inicial porque no han obtenido a tiempo un permiso de otra Administración, y que, claro, no pueden tener la gente y las máquinas paradas y han de cumplir unos plazos contractuales. Y que no se preocupe porque en un par de días estará la obra acabada, repararán el muro, todo quedará enterrado y no se notará nada. Bueno, y que le llamarán, porque habrá que hacer constar que la infraestructura pasa por su propiedad, y que por eso seguro que le pagan algo. Total, por una línea subterránea que no se ve y que no le va a molestar nada...

Ni la Ley 39/2015, ni anteriormente la Ley 30/1992, abordan la problemática de la vía de hecho. De forma indirecta, el art. 97.1 de la Ley 39/2015, al referirse a la ejecución de los actos administrativos, la prohíbe, reproduciendo el art. 93.1 de la Ley 30/1992, en los siguientes términos:

Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.

También de manera indirecta, el art. 105 de la Ley 39/2015 -que adapta la redacción del art. 101 de la Ley 30/1992-, se refiere a la vía de hecho al vetar las acciones posesorias contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa se refiere a la vía de hecho en diversos lugares, de los cuales el más relevante a los efectos de definirla es la exposición de motivos, en la que se dice que

Otra novedad destacable es el recurso contra las actuaciones materiales en vía de hecho. Mediante este recurso se pueden combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase.

Asimismo, el art. 51.3 que trata de la inadmisión preliminar del recurso contencioso administrativo, recoge dos notas más definitorias de la vía de hecho:

Cuando se impugne una actuación material constitutiva de vía de hecho, el Juzgado o Sala podrá también inadmitir el recurso si fuera evidente que la actuación administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido.

Por tanto, si refundimos el contenido de las dos citas anteriores, tenemos que la vía de hecho es la actuación material de la Administración sin cobertura jurídica, es decir, fuera de la competencia del órgano que la promueve o sin seguir las reglas del procedimiento legalmente establecido, que lesiona derechos o intereses legítimos de cualquier clase.

Esta es la definición a la que llega la repetidamente citada sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2003 -citada, por ejemplo, en la sentencia de 9 de octubre de 2007-

El concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure). Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se producen sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo. El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ y PAC. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ y PAC. El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo.

Por su parte, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 160/1991, considera vía de hecho

una pura actuación material no amparada siquiera aparentemente por una cobertura jurídica.

La falta de definición legal de la vía de hecho ha sido destacada por la jurisprudencia. La sentencia del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 2010 señala que

tradicionalmente no ha existido una definición legal del concepto de vía de hecho y únicamente se han regulado diversos aspectos relacionados con esta figura. (...), esta Sala ha venido considerando por vía de hecho cualquier actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la singular actuación material, entendiendo como elemento característico de la vía de hecho la inexistencia de acto de cobertura jurídica. Se ha incluido también en esta categoría los supuestos en que el acto de cobertura sea radicalmente nulo- por incompetencia manifiesta del órgano- y aquellas otras conductas administrativas que exceden del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo, extralimitando el título que legitima su actuación, de manera que exista una discordancia entre la decisión administrativa y su ejecución material, dando lugar a una actuación excesiva o desproporcionada en relación con el título habilitante.

Hay que distinguir entre vía de hecho y los supuestos de nulidad de pleno derecho. La citada sentencia de 29 de octubre de 2010 precisa que

no cabe asimilar a la vía de hecho todas aquellas actuaciones materiales realizadas al amparo de un acto que por carecer de los más elementales presupuestos incurra en una causa de nulidad plena, puesto que se encuentra ausente el elemento que define la vía de hecho, que es, como hemos expuesto, la ausencia de cualquier cobertura jurídica por no existir acto previo de habilitación. Por tal razón, no toda infracción jurídica del acto de cobertura que pueda suponer una causa de nulidad plena, equivale, a los efectos de su calificación, a un supuesto de vía de hecho, limitado, como hemos expuesto, a la ausencia de titulo habilitante de la actuación material.

La reacción frente a la vía de hecho se regula en los arts. 30 y 46.3 de la Ley de la jurisdicción contencioso administrativa. Se prevén dos posibilidades:

- La primera es que la persona interesada formule requerimiento a la Administración actuante, intimando la cesación de la vía de hecho. Si la intimación no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo indicado.

- La segunda es que la persona interesada deduzca directamente recurso contencioso administrativo en el plazo de veinte días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.

Como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2007

la finalidad de la vía de hecho articulada en la nueva Ley de la Jurisdicción responde a la intención del legislador de no dejar sin cobertura jurídica y tutela judicial a las actuaciones materiales de la Administración que, sin procedimiento administrativo y la cobertura de un acto de este carácter, perturbe el ejercicio de sus derechos por los particulares, al objeto de obtener la cesación de esa ilegitima actividad material por parte de la Administración.

La vía de hecho constituye una irregularidad de tal gravedad que no es posible su convalidación. En general, el Tribunal Supremo considera insubsanable la actuación por vía de hecho. Así, la sentencia de 17 de abril de 1997:

El hecho de que en virtud de unas normas posteriores haya podido cambiarse la calificación del terreno ocupado no subsana la inicial ilicitud de la actuación municipal, aun cuando, de las diferentes reclamaciones deducidas ante la administración por los propietarios a lo largo del tiempo, la que definitivamente ha dado lugar a una denegación formal por el ayuntamiento haya sido presentada después de la aprobación de dichas normas. Como queda dicho, no es el momento de la reclamación el relevante, sino aquel en que la ocupación tiene lugar, y la nulidad radical que la vía de hecho lleva aparejada no permite convalidación alguna.

Aunque en algunos casos, excepcionales, el Tribunal Supremo ha admitido la convalidación. Así, en la sentencia de 22 de febrero de 2000:

si bien no se ha demostrado que la ocupación inicial no obedeciera a una vía de hecho, la misma quedó convalidada con la posterior cesión voluntaria del terreno ocupado por parte de su propietario, debemos considerar que procede desestimar el recurso de apelación interpuesto.