Los efectos de la omisión del trámite de audiencia

El trámite de audiencia es el mecanismo para instar y facilitar la participación de las personas interesadas en el procedimiento administrativo. Regulado por el art. 82 de la Ley 39/2015, se lleva a cabo mediante la puesta a disposición de las personas interesadas del expediente administrativo a los efectos de que puedan examinarlo y presentar las alegaciones y documentos que tengan por convenientes para la defensa de sus intereses. Aunque es el único trámite del procedimiento administrativo con presencia en la Constitución¹, no tiene carácter obligatorio en tanto se puede prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado² y su omisión, con algunos matices que ha introducido la jurisprudencia, no constituye una infracción susceptible de amparo³, puesto que las exigencias del art. 24.1 de la Constitución no son trasladables sin más a toda tramitación administrativa⁴ dado que la falta de audiencia en el procedimiento administrativo, incluso cuando es preceptiva, no comporta necesariamente indefensión con relevancia constitucional⁵, que ha de ser corregida en su caso por los órganos judiciales salvo que el procedimiento en que aquélla se haya cometido tenga un carácter sancionador⁶.

Es conocida la doctrina jurisprudencial que considera que la omisión del trámite de audiencia no comporta necesariamente la invalidez del acto resultante del procedimiento administrativo. La sentencia del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 2000 niega que la falta de audiencia pueda considerarse que se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento para provocar una nulidad de pleno derecho de la resolución.

Este efecto solo se producirá cuando la falta de audiencia produzca indefensión en el interesado. Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 1997 señala que

si bien es cierto que el trámite de audiencia, exigido en el art. 91 de dicha Ley constituye, por general, un requisito esencial de validez del procedimiento, cuyo fundamento hay que buscar en el indeclinable principio de contradicción debe presidir toda clase de actuaciones, cualesquiera sea la naturaleza procesal o administrativa de las mismas, no es menos cierto que su observancia es innecesaria, por exigencias de dicho principio; cuando su omisión no produce indefensión a los interesados.

Del mismo modo, la sentencia de 16 de noviembre de 1999 afirma que

si bien el trámite de audiencia no es de mera solemnidad, ni rito formalista y si medida práctica al servicio de un concreto objeto como es el de posibilitar, a los diferentes afectados en un Expediente, el ejercicio de cuantos medios puedan disponer en defensa de sus derechos, no es menos cierto que la posible nulidad de actuaciones queda supeditada a que la omisión pueda dar lugar a que con ella se haya producido indefensión a la parte.

La sentencia de 11 de julio de 2003 concreta las circunstancias en que puede darse la indefensión cuando no se practica el trámite de audiencia:

no se produce dicha indefensión material y efectiva cuando, pese a la falta del trámite de audiencia previo a la adopción de un acto administrativo, el interesado ha podido alegar y aportar cuanto ha estimado oportuno. Tal oportunidad de defensa se ha podido producir en el propio procedimiento administrativo que condujo al acto, pese a la ausencia formal de un trámite de audiencia convocado como tal por la Administración; asimismo, el afectado puede contar con la ocasión de ejercer la defensa de sus intereses cuando existe un recurso administrativo posterior; y en último término, esta posibilidad de plena alegación de hechos y de razones jurídicas y consiguiente evitación de la indefensión se puede dar ya ante la jurisdicción contencioso administrativa (entre muchas, pueden verse las sentencias de 26 de enero de 1.979 - RJ 232/1.979-; de 18 de noviembre de 1.980 - RJ 4546/1.980-; de 18 de noviembre de 1.980 - RJ 4572/1.980-; de 30 de noviembre de 1.995 - recurso de casación 945/1.992-; o, muy recientemente, la de 30 de mayo de 2.003 -recurso de casación 6.313/1.998-). Lo anterior tampoco supone que la simple existencia de recurso administrativo o jurisdiccional posterior subsane de manera automática la falta de audiencia anterior al acto administrativo, puesto que las circunstancias específicas de cada caso pueden determinar que estos recursos no hayan posibilitado, por la razón que sea, dicha defensa eficaz de los intereses del ciudadano afectado, lo que habría de determinar en última instancia la nulidad de aquél acto por haberse producido una indefensión real y efectiva determinante de nulidad en los términos del art. 63.2 de la Ley 30/1992.

El Tribunal Supremo va más allá todavía para negar eficacia invalidatoria a la omisión del trámite de audiencia invocando la innecesariedad del trámite cuando la eventual subsanación posterior no condujera a un resultado diferente. La sentencia de 21 de octubre de 2008 considera que

cuando existen suficientes elementos de juicio para resolver el fondo del asunto y ello permite presuponer que la nulidad de actuaciones y la repetición del acto viciado no conduciría a un resultado distinto, esto es, cuando puede presumirse racionalmente que el nuevo acto que se dicte por la Administración, una vez subsanado el defecto formal ha de ser idéntico en su contenido material o de fondo, no tiene sentido apreciar la anulabilidad del acto aquejado del vicio formal.

Repárese, no obstante, que en materia sancionadora el criterio jurisprudencial es diferente: la prohibición de imponer sanciones inaudita parte comporta que la omisión del trámite de audiencia provoque la invalidez la resolución sancionadora subsiguiente. Por todas, la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2009:

Esta ha sido, por otra parte, la interpretación del Tribunal Supremo en relación con un supuesto de hecho similar al que ahora nos ocupa en la ya citada STS de 25 de mayo de 2004 , posición plenamente coherente con la doctrina unánime del Alto Tribunal, que desde muy antiguo califica el trámite de audiencia en el procedimiento administrativo como "cardinal" (STS de 2 de marzo de 1931), "sustancial" (SSTS de 18 de enero, 20 de mayo y 11 de julio de 1932), "fundamental" (SSTS de 26 de abril de 1947, 12 de febrero y 20 de marzo de 1951 y 13 de diciembre de 1954 ), "capital" (STS de 13 de enero de 1905 ), "esencialísimo" (STS de 20 de mayo de 1935 ) e incluso "sagrado" (SSTS de 7 de marzo de 1911 y 15 de junio de 1925 ), porque "un eterno principio de justicia" (STS de 15 de noviembre de 1934 ) exige que nadie deba ser sancionado sin ser oído, afirmaciones todas ellas que refuerzan su validez desde la entrada en vigor de la Constitución de 1978, que configura al Estado español como Estado de Derecho y proclama la justicia como valor superior de nuestro ordenamiento jurídico (art. 1.1 ). La constatación de que el acto fue dictado al margen del procedimiento legalmente establecido nos lleva directamente a la anulación de pleno derecho de la Resolución impugnada, por ser contraria al ordenamiento jurídico y nos exime de analizar su adecuación a los principios de tipicidad y proporcionalidad

Criterio que se extiende también a los supuestos en que la Administración ejerce potestades análogas a la sancionadora, como cuando se establece la prohibición de entrada en territorio español (sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2004).

En algunas -pocas- ocasiones el Tribunal Supremo, al exigir la concurrencia de una indefensión material y efectiva para que resulte relevante la omisión del trámite de audiencia en un procedimiento no sancionador, concluye que en el caso concreto que examina se da efectivamente. Este es el caso de la muy reciente sentencia de 27 de marzo de 2017:

En la relatividad expresada de la jurisprudencia para determinar la concurrencia de indefensión debe -necesariamente- incidir que, en el supuesto de autos, no nos encontramos ante una renovación de la autorización previamente concedida que pudiéramos calificar de neutra, simple o continuista, pues, como sabemos, en la misma se introducen -y de forma sorpresiva- nuevas condiciones -que se reseñan en el Resuelvo Segundo de la Resolución- y que antes no figuraban en la autorización, relacionadas con la obligación de financiación o de información no previstas en la Ley de Envases y su Reglamento, entre otras; nuevas obligaciones que, con independencia de su viabilidad jurídica, implica una limitación del anterior estatuto como Sistema Integrado de Gestión (SIG). Pues bien, en supuestos como el de autos -en el que de la audiencia no puede prescindirse- la producción de la indefensión se nos presenta como una consecuencia casi automática, y, más aun, en un supuesto como el de autos en el que la notificación de la respuesta expresa del recurso de alzada fue extemporánea. Obviamente no es lo mismo poder alegar, sugerir, proponer e incluso realizar planteamientos técnicos ante una propuesta de resolución, que verse abocado, de forma sorpresiva, a impugnar unas novedosas limitaciones de la autorización que ya se presentan como definitivas. Y, por otra parte, no deja de ser significativo que, pese a la ausencia de audiencia de la entidad previamente autorizada,sin embargo, dicho trámite si se siguiera con las asociaciones de consumidores y usuarios.

En síntesis, la imprevisibilidad de la conducta de la Administración al introducir nuevas condiciones para una autorización que se renovaba en la resolución definitiva, la inutilidad del recurso administrativo que se resuelve fuera de plazo y -probablemente con peso determinante- el trato desigual del interesado principal respecto a las asociaciones a las que sí que se ha dado audiencia, configuran una situación que es calificada de indefensión efectiva. Por lo tanto, no nos quedemos con la idea simple de que basta para enmendar la indefensión que la persona interesada haya podido utilizar la vía de recurso, ya que, como hemos visto, incluso en ese caso en atención a las concretas circunstancias del caso puede darse la indefensión efectiva.

1 El art. 105 c) de la Constitución establece que la Ley regulará el procedimiento a través del cual deben produclrse los actos admlnlstratlvos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.

2 Art. 82.4 de la Ley 39/2015.

3 SSTC 68/1985 y 175/1987; 65/1994; AATC 604/1987, fundamento jurídico 2º; 1325/1987, fundamento jurídico 1º; 225/1988, fundamento jurídico único; y 519/1988, fundamento jurídico 2º.

4 SSTC 68/1985 y 175/1987, fundamento jurídico 3º; AATC 966/1987, fundamento jurídico 2º; y 408/1988, fundamento jurídico 1º .

5 AATC 1197/1987, fundamento jurídico 2º y 275/1988, fundamento jurídico 1º.

6 ATC 275/1988, fundamento jurídico 1º.