Presunción de mancomunidad en el caso de deudas solidarias entre distintas Administraciones públicas cuando no sea posible establecer la cuota de responsabilidad de cada una de ellas en la causación del daño indemnizable

Bajo el epígrafe Responsabilidad concurrente de las Administraciones públicas, la Ley 40/2015 regula el supuesto de la causación del daño indemnizable por varias Administraciones públicas en el art. 33, distinguiendo dos supuestos:

• Responsabilidad derivada de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas: en este caso las Administraciones responden de forma solidaria, aunque el instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad

• En otros supuestos (es decir, cuando la concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño se produzca de facto) la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación.

El Tribunal Supremo ha abordado la problemática de la distribución de la responsabilidad entre las Administraciones intervinientes en las sentencias de 2 de diciembre de 2019 y de 21 de febrero de 2020. Para el Tribunal Supremo, en supuestos de causación concurrente del daño por parte de varias Administraciones públicas se imponen soluciones favorables a posibilitar el ejercicio de la acción por el particular perjudicado, sin perjuicio de las relaciones económicas internas entre aquéllas.

Por ello, en los casos en que la Administración responsable es susceptible de ser definida con claridad, atendiendo al criterio de ejercicio de la competencia o bien acudiendo al criterio del beneficio, ha de ser ésta la que responda, con exclusión de las que hayan podido intervenir de manera complementaria o accesoria.

Para el resto de los casos en que exista una concurrencia de Administraciones en la producción del daño, se aplica la regla de la solidaridad en el ámbito externo, como garantía de indemnidad patrimonial del perjudicado. En cuanto al ámbito interno, es decir, a la distribución de responsabilidad entre las distintas Administraciones intervinientes, el Tribunal Supremo reconoce que la regulación administrativa no es completa, si bien refleja la mancomunidad como regla en cuanto establece criterios para la asignación de la responsabilidad, como hemos visto. En consecuencia, en los supuestos en los que la aplicación de dichos criterios no permitan determinar la responsabilidad de cada Administración, habrá de acudirse a la normativa común de las obligaciones mancomunadas establecida en el Código Civil, concretamente los arts. 1.145 y 1.138, que establecen, para tales supuestos, la presunción de responsabilidad por partes iguales. Señala el Tribunal Supremo que

efectivamente el art. 1145 del Código Civil establece como primer criterio de reclamación frente a los demás deudores solidarios, en sus relaciones internas mancomunadas, la parte que a cada uno corresponda, es decir, la responsabilidad proporcional a la participación que cada uno ha tenido en la generación de la deuda, en este caso la producción de los daños y perjuicios causados, lo que concuerda con las previsiones de la normativa administrativa en los términos que antes hemos señalado, mientras que la reclamación por parte iguales resulta procedente y se presume cuando de la propia obligación no resulta otra cosa, según dispone el art. 1138 del citado cuerpo legal, de manera que, para determinar la posibilidad de delimitar y cuantificar las cuotas de responsabilidad de cada deudor solidario, ha de estarse "al texto de las obligaciones", dice el citado precepto, es decir, a los términos en que se contrae y establece la obligación de que se trate.

Concluye el Tribunal Supremo declarando que en el caso de deudas solidarias entre distintas Administraciones públicas en las que no sea posible establecer el porcentaje de responsabilidad de cada una de las Administraciones públicas deudoras solidarias, ha de aplicarse la presunción de mancomunidad, y que la acción de regreso de la Administración pública deudora que hubiera satisfecho la deuda en su integridad contra las Administraciones públicas codeudoras, ha de deducirse en vía contencioso-administrativa.

Con este pronunciamento, el Tribunal Supremo completa por vía interpretativa un aspecto de la regulación de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas que no estaba expresamente resuelto por la Ley 30/1992 ni en la actualidad por la Ley 40/2015.

Más sobre la suspensión de plazos administrativos como consecuencia del COVID-19 (Real Decreto-Ley 11/2020, de 31 de marzo)

Con posterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que, como comentamos en el anterior post, acordó la suspensión de términos y la interrupción de plazos en los procedimientos administrativos con carácter general, un nueva disposición, esta vez de rango legal, el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, ha establecido nuevas prescripciones que afectan a los plazos administrativos y que exponemos a continuación.

Nos referimos, en primer lugar, a la disposición adicional octava del Real Decreto-ley 11/2020, que en su párrafo 1 establece lo siguiente:

El cómputo del plazo para interponer recursos en vía administrativa o para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes, en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado, se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación con anterioridad a la declaración del estado de alarma. Lo anterior se entiende sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo objeto de recurso o impugnación

En síntesis, lo que establece el párrafo transcrito es que los plazos para instar la revisión en cualquiera de sus modalidades de actos administrativos desfavorables se computarán a partir del siguiente día hábil posterior a la fecha de finalización del estado de alarma, sin que resulte relevante el tiempo transcurrido desde la fecha de la notificación. Además, se señala que esta previsión sobre los plazos para instar la revisión no produce ningún efecto sobre la eficacia y sobre la ejecutividad del correspondiente acto.

Del precepto analizado se deducen las siguientes reglas:

• El precepto solo es aplicable a los procedimientos de los que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen, como son los procedimientos sancionadores y aquellos en que se ejerciten potestades de intervención. Por lo tanto, quedan excluidos los procedimientos por los que se constituyen derechos o bien otras situaciones jurídicas favorables, como el otorgamiento de autorizaciones de de subvenciones.
• El precepto se aplica a todos los procedimientos no judiciales de revisión de actos , como son los recursos administrativos, pero también a los procedimientos de impugnación substitutivos de los recursos administrativos a que se refiere el art. 112.2 de la Ley 39/2015 cuando resulten aplicables.
• El efecto del precepto es el reinicio del cómputo del plazo para instar el procedimiento de revisión, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación con anterioridad a la declaración del estado de alarma. Por tanto, fuera cual fuese el plazo que quedase el dia 14 de marzo de 2020 para impugnar el acto, a partir del siguiente día hábil posterior a la fecha de finalización del estado de alarma se volverá a disponer de todo el plazo establecido originariamente. La dicción del precepto, con toda seguridad a causa de la premura en su redacción, admite una lectura que haría aplicable la rehabilitación íntegra del plazo para recurrir incluso en relación a actos cuyo plazo de impugnación ya hubiese finalizado en la fecha de la declaración del estado de alarma. Pero esta interpretación no es plausible puesto que comportaría la quiebra de la firmeza de los actos administrativos, y resultaría absolutamente injustificada al afectar a actos cuya impugnablidad se ha agotado antes de la declaración del estado de alarma. Hubiera sido mejor que el precepto hubiera aludido no al tiempo transcurrido desde la notificación (que podría haber sido todo) sino al hecho de que la acción impugnatoria siguiese viva con independencia del plazo que quedase apara ejercerla.
• Muy razonable es el mantenimiento de la eficacia y de la ejecutividad que en cada caso corresponda al acto susceptible de ser impugnado a pesar de la rehabilitación de los plazos para hacerlo, sin obviar que la suspensión de plazos establecida por el Real Decreto 463/2020 incidirá con toda probabilidad en las actuaciones administrativas imprescindibles para aplicarlas.

La disposición adicional octava del Real Decreto-ley 11/2020 regula en su párrafo 2 el plazo para interponer recursos de reposición o reclamaciones económico administrativas que se rijan por la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y a los recursos de reposición y reclamaciones que, en el ámbito tributario, se regulan en el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

En dicho párrafo se establece que el plazo para interponer dichos recursos y reclamaciones en el período comprendido desde la declaración del estado de alarma hasta el 30 de abril de 2020 empezará a contarse desde el 30 de abril de 2020 y se aplicará tanto en los supuestos donde se hubiera iniciado el plazo para recurrir de un mes a contar desde el día siguiente a la notificación del acto o resolución impugnada y no hubiese finalizado el citado plazo el 13 de marzo de 2020, como en los supuestos donde no se hubiere notificado todavía el acto administrativo o resolución objeto de recurso o reclamación.

Además, la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 11/2020 establece que el período comprendido desde la declaración del estado de alarma hasta el 30 de abril de 2020 no computará a efectos de la duración máxima del plazo para la ejecución de las resoluciones de órganos económico-administrativos, y que durante ese plazo quedan suspendidos los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos contemplados en la normativa tributaria.

Suspensión de plazos administrativos por el Real Decreto que declara el estado de alarma (Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo)

Llamo la atención sobre uno de los aspectos que se regula en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que ha sido modificado por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo¹, como es la suspensión de términos y la interrupción de plazos contenida en su disposición adicional tercera. 

Dicha disposición adicional establece como regla general que 

Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público

Términos y plazos son los mecanismos administrativos para computar el tiempo de la actuación administrativa. Por término entendemos un momento concreto y por plazo un período de tiempo. 

Así pues, cuando decimos que la vigencia de un convenio se inicia el 1 de enero de 2020 y finaliza el 31 de diciembre de 2020 estamos señalando el término inicial y el término final de la vigencia del convenio. Y cuando se establece que en determinada fecha será convocado un determinado órgano colegiado o se practicará la prueba de testigos de un procedimiento administrativo, también nos estamos refiriendo a un término. 

En cambio, cuando se señala que se abre una información pública por un período de un mes a partir de la publicación del anuncio o se informa de que un determinado acto es susceptible de ser impugnado ante la jurisdicción contenciosa administrativa en un período de dos meses desde la notificación del acto, estamos hablando de un plazo².

¿Desde cuándo se produce la suspensión de los términos y la interrupción de los plazos? Desde la publicación del Real Decreto en el Boletín Oficial del Estado, que tuvo lugar el día 14 de marzo. Dado que al ser sábado se trata de un día inhábil (art. 30.2 Ley 39/2015), para la mayor parte de los procedimientos y actuaciones administrativas, en que se establece el cómputo solo de días hábiles, la paralización es efectiva a partir del lunes 16 de marzo³. ¿Y hasta cuándo? Responde el propio Real Decreto:

El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.

La reanudación implica que volverá a correr el plazo a partir del momento en que fue interrumpido, y solo por el período que quedaba. No se reinicia de nuevo.

¿Y que pasa con los términos, a los que no alude el Real Decreto, una vez extinguida la vigencia de éste? Los que referían a la realización de algún acto jurídico en un momento determinado habrán de ser señalados de nuevo si ya ha transcurrido dicho momento, sin duda. 

Y no quedará otra solución que aplicar el mismo criterio respecto a los términos finales ya transcurridos, ya que la pérdida de vigencia del Real Decreto no puede comportar la automática aplicación del término ya vencido dado que supondría la no operatividad de la suspensión, que ha sido acordada precisamente para que el tiempo no discurra administrativamente mientras se mantenga la situación que ha provocado la declaración del estado de alarma.

¿En qué ámbito se aplica la suspensión adoptada por el Real Decreto? Nos dice el propio Real Decreto que

se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Pero a continuación -y esto es una adición del Real Decreto 465/2020- se identifica una serie de ámbitos el los que no se aplica de la suspensión de los términos y la interrupción de los plazos establecida de manera general:

• la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social y
• los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, y, en particular, los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias⁴.

Por tanto, en estos ámbitos los términos y los plazos discurrirán normalmente, al margen de la suspensión general establecida por el Real Decreto⁵.

Además, se ha previsto la posibilidad de establecer excepciones en supuestos concretos por acuerdo de las Administraciones competentes. Dado que no es posible acotar los supuestos en que la realidad impone necesariamente la continuación de determinados procedimientos y sobre todo la adopción de determinadas resoluciones imprescindibles para el funcionamiento de nuestra comunidad, el Real Decreto prevé que 

las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios.

El texto a partir de la coma fue añadido por el Real Decreto 465/2020, probablemente a la vista de la necesidad de mantener los servicios esenciales que no habían sido adecuadamente tratados en el texto original. Estos días estamos comprobando que es posible actuar desde la distancia para mantener servicios que son imprescindibles para hacer frente a los acontecimientos que ahora nos amenazan y agreden (distribución de agua potable, saneamiento de aguas residuales, suministro de energía, redes de comunicaciones...). Con esta previsión se puede continuar una gestión administrativa imprescindible para el presente y para el futuro inmediato.

Y por último, el Real Decreto desciende hasta el expediente administrativo concreto para establecer que

el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.

Lo primero que hay que determinar es el alcance del precepto, que, de acuerdo con su redacción literal, se limita a la adopción de medidas de ordenación e instrucción, por lo que parece que queda excluida la resolución de los procedimientos, y si es así se resta una gran parte de la virtualidad que podría haber tenido este precepto. Estas medidas han de ser, además, las estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses de la persona interesada en el procedimiento. Por lo tanto, solo medidas cautelares para evitar perjuicios graves.

En segundo lugar, veamos las condiciones de ejercicio que impone. De entrada, que la resolución ha de ser motivada. Y a continuación, que la persona interesada manifieste su conformidad, se entiende que con adopción de medidas de ordenación e instrucción de que hemos hablado antes, o bien cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo. Estas dos condiciones, si bien no son exactamente sinónimas, se parecen mucho y conducen al mismo resultado. Parece como si fuera el resultado de varias redacciones que no ha acabado de resultar perfectamente coherente, como si en algún momento se hubiera incluido la resolución de los procedimientos, caso para el cual se requeriría la conformidad de la persona interesada de que no se suspendiera el plazo, conformidad que quedaría limitada a la adopción de las medidas de ordenación e instrucción cuando no se hubiere de dictar resolución.

En fin, se trata de una ambigüedad comprensible por la exigüidad de los plazos en los que se ha tenido que redactar la disposición, que trata de muchas más materias pero este no es el espacio para comentarlas.

¿Y qué ocurre con los procedimientos en los que se ha producido silencio administrativo, en especial cuando éste es desestimatorio? En estos supuestos en que se ha agotado el plazo para dictar resolución y notificarla resulta inaplicable la interrupción de plazos establecida por el Real Decreto, salvo a los plazos parciales de los trámites pendientes de realizar. Por ejemplo, si se tiene que practicar la vista y audiencia de las personas interesadas o se ha de notificar la propuesta de resolución. Incluso en el caso en que sea posible dictar la resolución por no quedar pendiente ningún trámite cuyo plazo pudiera verse interrumpido, cuando aquélla haya de ser notificada, el plazo o plazos para recurrirla también habrán quedado interrumpidos.

En fin, ésta es una aproximación de urgencia a la problemática de la suspensión de plazos adoptada por el Real Decreto 463/2020. Es seguro que en los próximos días se irán planteando tras cuestiones.

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1 El enlace del Real Decreto 463/2020 dirige al texto consolidado de la disposición.

2 Obviamente, los plazos se computan a partir del día siguiente a aquél en que se produce el hecho desencadenante del inicio del cómputo (art. 30.3 y 4 de la Ley 39/2015).

3 Salvo en los casos en que ese día haya sido inhábil de forma particular (art. 30.6 i 31.3 de la Ley 39/2015).

4 El art. 33 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, regula con detalle la suspensión de plazos en el ámbito tributario.

5 El Real Decreto Ley 8/2020 ha establecido, además, todo un conjunto de medidas en materia de contratación pública que prevén la suspensión de determinados contratos administrativos cuando la persona contratista justifique la imposibilidad de continuar la ejecución del contrato y el órgano de contratación así lo aprecie, y las indemnizaciones que en su caso, serán procedentes (art. 34).

Efectos de la doble o múltiple notificación de un acto a la misma persona destinataria

El Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre los efectos de la práctica de más de una notificación del mismo acto a una misma persona interesada en la sentencia de 12 de febrero de 2020. 

Se refiere al supuesto en que un mismo acto haya sido notificado personalmente a la persona interesada por la misma vía o por vías diferentes, teniendo en cuenta la posibilidad de hacerlo en papel o de forma electrónica, que suscita la duda sobre qué fecha ha de tenerse en cuenta para los efectos de la notificación, especialmente en los casos en que la notificación abre un plazo para ejercer una acción, realizar un trámite o presentar un recurso. 

Obviamente, cuando nos referimos a doble o múltiple notificación hay una única persona como destinataria. En el caso de que se trate de notificar a diferentes personas el mismo acto la fecha de efecto de la notificación será en cada caso aquella en la que se haya realizado.

El Tribunal Supremo se cuida de distinguir el supuesto analizado del que se da cuando la pluralidad de actos notificatorios deriva de una notificación edictal, trayendo a colación lo afirmado en la sentencia de 18 de marzo de 2003, representativa de la jurisprudencia sobre esta cuestión, en la que se dice que

en el supuesto de doble notificación del acto --la publicada en el Boletín y la personal al interesado--, en el sentido de que en aras del estricto mantenimiento y cumplimiento del principio de tutela judicial efectiva, (...) ha de entenderse, a los efectos del cómputo de plazo para la interposición de los pertinentes recursos, la fecha de la última notificación como el referente inicial de ese cómputo (…).

El Tribunal Supremo reconoce que sobre este asunto se ha pronunciado de forma contradictoria, puesto que en unas ocasiones ha declarado que en el supuesto de doble notificación de un acto, ha de entenderse, a los efectos del cómputo de plazo para la interposición de los pertinentes recursos, la fecha de la última notificación como el referente inicial de ese cómputo, y en otras ha considerado, como en la sentencia de 12 de noviembre de 1999 que

desde que (se) recibe una notificación en forma corren los plazos para la interposición del pertinente recurso, sin que éstos se reabran por la recepción de una segunda notificación.

Para resolver la cuestión, el Tribunal Supremo establece la fecha del 19 de noviembre de 2009, en que se produjo la entrada en vigor del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, como la fecha a partir de la cual se da una respuesta normativa a lo planteado. Dicho Real Decreto establecía en su art. 36.5 que

Cuando, como consecuencia de la utilización de distintos medios, electrónicos o no electrónicos, se practiquen varias notificaciones de un mismo acto administrativo, se entenderán producidos todos los efectos jurídicos derivados de la notificación, incluido el inicio del plazo para la interposición de los recursos que procedan, a partir de la primera de las notificaciones correctamente practicada.

La previsión del Real Decreto 1671/2009 se recoge también por el art. 41.7 de la Ley 39/2015, que establece que

Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la de aquella que se hubiera producido en primer lugar.

Por tanto, existe una solución normativa aplicable a partir del 19 de noviembre de 2009 que determina que, en caso de pluralidad de notificaciones de un mismo acto a la misma persona interesada, los efectos de la notificación se producen en la fecha de la practicada en primer lugar.

Y hay que pensar que la doble notificación no constituye un supuesto excepcional; antes bien, puede resultar común para los sujetos no obligados a relacionarse electrónicamente con las Administraciones públicas si por parte de la Administración notificante se da cumplimiento a la exigencia del art 41.6 de la Ley 39/2015, que prevé la puesta a disposición de la notificación a la persona destinataria en formato electrónico también en los casos de notificación en papel, por si, voluntariamente, la persona interesada accediese a recibir la notificación por esta vía. 

En estos supuestos, lo previsible es que, por su mayor agilidad frente a la notificación en papel, la persona destinataria reciba antes el aviso de puesta a disposición electrónica de la notificación. Si accede a la notificación electrónica y posteriormente recibe la notificación en papel, esta última no producirá ningún efecto, a pesar de que la persona no esté obligada a la relación electrónica con la Administración, salvo en el supuesto de que la notificación electrónica estuviere incursa en algún supuesto de invalidez.

La protección de datos personales en las notificaciones por medio de anuncios y publicaciones de actos administrativos (DA 7ª de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales)

Ya comentamos en un anterior post que la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales,  modificó los apartados 2 y 3 del artículo 28 de la Ley 39/2015 para adaptar a la nueva regulación las previsiones del procedimiento administrativo común sobre la aportación de documentos por las personas interesadas al procedimiento administrativo. La Ley Orgánica 3/2018 contiene, además, una norma de singular importancia que regula la identificación de las personas interesadas en las notificaciones por medio de anuncios y publicaciones de actos administrativos en su disposición adicional séptima.

Dicha disposición adicional alude, como primer supuesto, a la publicación de un acto administrativo que contiene datos personales de la persona afectada. Se refiere, por tanto, a los supuestos en que se publica el texto íntegro del acto en el cual aparece algún dato personal relacionado con la persona afectada. En este caso se identificará a la persona afectada mediante su nombre y apellidos, añadiendo cuatro cifras numéricas aleatorias del documento nacional de identidad, número de identidad de extranjero, pasaporte o documento equivalente. Cuando la publicación se refiera a una pluralidad de afectados estas cifras aleatorias deberán alternarse.

La Agencia Española de Protección de Datos ha hecho pública una orientación para la aplicación provisional de las garantías de protección de la divulgación del documento nacional de identidad, número de identidad de extranjero, pasaporte o documento equivalente de las personas interesadas, en los siguientes términos:

• Dado un DNI con formato 12345678X, se publicarán los dígitos que en el formato que ocupen las posiciones cuarta, quinta, sexta y séptima. En el ejemplo: ***4567**.

• Dado un NIE con formato L1234567X, se publicarán los dígitos que en el formato ocupen las posiciones, evitando el primer carácter alfabéticos, cuarta, quinta, sexta y séptima. En el ejemplo: ****4567*.

• Dado un pasaporte con formato ABC123456, al tener sólo seis cifras, se publicarán los dígitos que en el formato ocupen las posiciones, evitando los tres caracteres alfabéticos, tercera, cuarta, quinta y sexta. En el ejemplo: *****3456.

• Dado otro tipo de identificación, siempre que esa identificación contenga al menos 7 dígitos numéricos, se numerarán dichos dígitos de izquierda a derecha, evitando todos los caracteres alfabéticos, y se seguirá el procedimiento de publicar aquellos caracteres numéricos que ocupen las posiciones cuarta, quinta, sexta y séptima. Por ejemplo, en el caso de una identificación como: XY12345678AB, la publicación sería: *****4567***

• Si ese tipo de identificación es distinto de un pasaporte y tiene menos de 7 dígitos numéricos, se numerarán todos los caracteres, alfabéticos incluidos, con el mismo procedimiento anterior y se seleccionarán aquellos que ocupen las cuatro últimas posiciones. Por ejemplo, en el caso de una identificación como: ABCD123XY, la publicación sería: *****23XY.

En segundo lugar, la disposición adicional se refiere a la notificación por medio de anuncios, particularmente en los supuestos a los que se refiere el artículo 44 de la Ley 39/2015. Este supuesto se refiere, en general, a la publicación de un determinado hecho o trámite que incluye algún dato personal vinculado a la persona afectada, y especialmente (particularmente, dice el precepto), a la publicación de anuncios para practicar la notificación a personas interesadas que sean desconocidas, se ignore el lugar de la notificación o, una vez intentada, no se hubiese podido practicar. En este supuesto, se identificará a la persona afectada exclusivamente mediante el número completo de su documento nacional de identidad, número de identidad de extranjero, pasaporte o documento equivalente.

El tercer supuesto contemplado es el de que la persona afectada careciera de documento nacional de identidad, número de identidad de extranjero, pasaporte o documento equivalente. En este caso se identificará a la persona afectada únicamente mediante su nombre y apellidos.

Y como norma de cierre se establece que

en ningún caso debe publicarse el nombre y apellidos de manera conjunta con el número completo del documento nacional de identidad, número de identidad de extranjero, pasaporte o documento equivalente.

Se contempla, por último, una previsión relacionada con la prevención de riesgos para víctimas de violencia de género, con el mandato de que

el Gobierno impulsará la elaboración de un protocolo de colaboración que defina procedimientos seguros de publicación y notificación de actos administrativos, con la participación de los órganos con competencia en la materia.

Otros sistemas de cómputo de plazos

La sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2019 ha venido a recordarnos que, al lado del cómputo de plazos establecido por el art. 48 de la Ley 30/1992 y, actualmente, por el art. 30 de la Ley 39/2015, existen cómputos de plazos especiales. Probablemente, el más conocido de ellos es el que establece la normativa en materia de contratos de las Administraciones públicas por el que se determina que los plazos establecidos por días se entenderán referidos a días naturales, salvo que se indique expresamente que solo deben computarse los días hábiles (disposición adicional duodécima de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público).

En efecto, la ley 39/2015 establece para los plazos que se señalen por días (y, de forma similar, para los plazos que se expresen por horas) que

Siempre que por Ley o el Derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles (…).

La sentencia de 17 de diciembre de 2019, reiterando argumentos ya expuestos en las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2006 y de 5 de diciembre de 2007, analiza cómo se realiza el cómputo del plazo establecido en el art. 21.4 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, que reproduce el art. 5.7 de la derogada Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo.

El precepto se refiere a la resolución de las solicitudes de protección internacional presentadas en un puesto fronterizo (en la sentencia se analiza si el precepto es aplicable a la presentación hecha en un Centro de internamiento de extranjeros) por una persona extranjera que no reúna los requisitos necesarios para entrar en territorio español. Cuando la solicitud haya sido denegada o inadmitida, la persona interesada podrá solicitar su reexamen. Respecto a la petición de reexamen, el precepto mencionado establece lo siguiente:

La resolución de dicha petición, que corresponderá al Ministro del Interior, deberá notificarse a la persona interesada en el plazo de dos días desde el momento en que aquélla hubiese sido presentada.

El Tribunal Supremo considera que

el art. 5 de la Ley 5/84 -que corresponde, con sus modificaciones, al art. 21 de la Ley 12/2009- establece un régimen especial para el cómputo de los referidos plazos, en cuanto no se computan desde un día determinado sino desde un momento específico, especialidad o excepción al régimen general que autorizaba el art. 48.1 de la Ley 30/92 y autoriza el art. 30.1 de la actual Ley 30/2015. (…) La propia regulación de la Ley 30/92 admite que por Ley puedan establecerse otros cómputos. Y ello es lo que ocurre en la Ley 5/84, cuyo artículo 5.7 computa el plazo de dos días para la resolución sobre el reexamen no desde un día determinado, sino desde un momento específico, a saber, desde "la presentación" de la petición de reexamen. Se trata de una norma con rango de Ley que contiene una regulación especial (…).

La lectura del Tribunal Supremo es clara: mediante Ley se pueden establecer cómputos de plazos diferentes del establecido con carácter general en el procedimiento administrativo común, aunque pueda parecer que la habilitación contenida en el art. 30.1 (y, por tanto, también en el art. 30.2) de la Ley 39/2015 para establecer cómputos diferentes del establecido con carácter general por la Ley se refiera solo a la potestad de exceptuar la regla general que entiende que las horas y los días en que se señalan los plazos son hábiles, y no al establecimiento del dies a quo del cómputo del plazo, que se regula en el art. 30.3.

Modificación de la Ley 39/2015 y de la Ley 40/2015 en materia de Administración digital por el Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre

El Gobierno ha dictado el Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones. Este real decreto-ley modifica los artículos 9 y 10 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, e introduce en la norma una nueva disposición adicional sexta, y asimismo modifica la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público introduciendo un nuevo artículo 46 bis, y dando una nueva redacción al artículo 155.

El Real Decreto-ley 14/2019 ha sido convalidado por el Congreso de los Diputados en la sesión de 27 de noviembre de 2019. En su exposición de motivos se pone de relieve que las nuevas tecnologías plantean desafíos desde el punto de vista de la seguridad entre los que se encuentran las actividades de desinformación, las interferencias en los procesos de participación política de la ciudadanía y el espionaje, que se ven incrementados por la implementación de la administración electrónica, que extiende la posible superficie de ataque. Todo ello aconseja modificar el marco normativo vigente con la introducción de medidas preventivas para proteger los derechos y libertades constitucionalmente reconocidos y garantizar la seguridad pública de todos los ciudadanos.

Modificación de la Ley 39/2015

En primer lugar, se suprime el inciso final de la letra a) del apartado 2 de los arts. 9 y 10, para adaptar sus respectivos contenidos al Reglamento (UE) N.º 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado.

En segundo lugar, se modifica la letra c) del apartado 2 de los arts. 9 y 10, introduciendo la exigencia de que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad tanto los sistemas de identificación de las personas interesadas en el procedimiento de clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones públicas consideren válido diferente de los mencionados en las letras a) y b) del art. 9.2, como los sistemas de firma admitidos por las Administraciones públicas diferentes de los previstos las letras a) y b) del art. 10.2. Dicho registro previo habrá de ser autorizado previamente por la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Política Territorial y Función Pública previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior, y solo podrá ser denegado por motivos de seguridad pública.

En tercer lugar, se añade un nuevo apartado 3 tanto al art. 9 como al art. 10 en que se establece la obligatoriedad de que los recursos técnicos necesarios para la recogida, almacenamiento, tratamiento y gestión de los sistemas de identificación previstos en la letra c) del apartado 2 de los arts. 9 y 10 se encuentren situados en territorio de la Unión Europea, y en caso de tratarse de categorías especiales de datos a los que se refiere el artículo 9 del Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, en territorio español. En cualquier caso, los datos se encontrarán disponibles para su acceso por parte de las autoridades judiciales y administrativas competentes. Se establece también que dichos datos no podrán ser objeto de transferencia a un tercer país u organización internacional, con excepción de los que hayan sido objeto de una decisión de adecuación de la Comisión Europea o cuando así lo exija el cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por el Reino de España.

Por último, se añade a la Ley 39/2015 una nueva disposición adicional sexta que excluye los sistemas de identificación basados en tecnologías de registro distribuido[i] y los sistemas de firma basados en los anteriores, en tanto que no sean objeto de regulación específica por el Estado en el marco del Derecho de la Unión Europea. Además, establece que cualquier sistema de identificación basado en tecnología de registro distribuido que prevea la legislación estatal deberá contemplar que la Administración General del Estado actuará como autoridad intermedia que ejercerá las funciones que corresponda para garantizar la seguridad pública.

Modificación de la Ley 40/2015

El Real Decreto-ley 14/2019 introduce dos modificaciones en la Ley 40/2015.

En primer lugar, adiciona a la Ley un nuevo art. 46 bis que exige que los sistemas de información y comunicaciones para la recogida, almacenamiento, procesamiento y gestión del censo electoral, los padrones municipales de habitantes y otros registros de población, datos fiscales relacionados con tributos propios o cedidos y datos de los usuarios del sistema nacional de salud, así como los correspondientes tratamientos de datos personales, se ubiquen y se presten dentro del territorio de la Unión Europea. Asimismo, establece que dichos datos no podrán ser objeto de transferencia a un tercer país u organización internacional, con excepción de los que hayan sido objeto de una decisión de adecuación de la Comisión Europea o cuando así lo exija el cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por el Reino de España.

En segundo lugar, da una nueva redacción al art. 155, que en el apartado 1 consiste en actualizar la desfasada referencia a la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, sustituyéndola por el conjunto normativo vigente formado por el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE y por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales y su normativa de desarrollo.

La modificación de fondo del artículo, contenida en sus apartados 2 y 3, tiene la finalidad, en palabras de la exposición de motivos del real decreto-ley, de permitir un mayor control de los datos cedidos entre Administraciones Públicas, al efecto de garantizar la adecuada utilización de los mismos. En este sentido, cuando se produzca la cesión de datos relativos a los interesados entre Administraciones públicas, se prohíbe un tratamiento ulterior de los datos para fines incompatibles con el fin para el cual se recogieron inicialmente los datos personales, sin que se considere incompatible con los fines iniciales el tratamiento ulterior de los datos personales con fines de archivo en interés público, fines de investigación científica e histórica o fines estadísticos.

Además, exceptuado este caso y siempre que no exista una prohibición específica por ley del tratamiento ulterior de los datos para finalidades distintas, cuando la Administración Pública cesionaria de los datos pretenda el tratamiento ulterior de los mismos para una finalidad que estime compatible con el fin inicial, deberá comunicarlo previamente a la Administración Pública cedente a los efectos de que esta pueda comprobar dicha compatibilidad, la cual podrá oponerse motivadamente en el plazo de 10 días, pero en tanto que la Administración Pública cedente no comunique su decisión a la cesionaria esta no podrá emplear los datos para la nueva finalidad pretendida.

Cuando la Administración cedente sea la Administración General del Estado podrá en este supuesto, excepcionalmente y de forma motivada, suspender la transmisión de datos por razones de seguridad nacional de forma cautelar por el tiempo estrictamente indispensable para su preservación.

El procedimiento descrito no será aplicable a los supuestos en que el tratamiento para otro fin distinto de aquel para el que se recogieron los datos personales esté previsto en una norma con rango de ley de conformidad con lo previsto en el artículo 23.1 del Reglamento (UE) 2016/679.

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[i] Una tecnología de registro distribuido permite registrar, compartir y sincronizar transacciones y datos entre múltiples usuarios en múltiples ubicaciones, creando un entorno descentralizado. Dicha base de datos está replicada en las computadoras de los usuarios y se actualiza mediante protocolos de consenso. Las tecnologías Blockchain son una forma de tecnología de registro distribuido. Transcrito de https://www.fundacionbankinter.org/en/ftf/tendencias/el-futuro-del-dinero/tecnologias-facilitadoras-de-la-revolucion-monetaria/tecnologias-de-registro-distribuido