La impugnación de los actos presuntos. La recepción de decisiones jurisprudenciales por la Ley 39/2015 (2)

Desde antes de la Ley 30/1992 existía una doctrina jurisprudencial que equiparaba el silencio administrativo a la notificación defectuosa, para no hacer de igual condición a la Administración que no resuelve y a la que notifica un acto de forma irregular. Por eso, los plazos para recurrir el silencio administrativo consignados en diversos preceptos legales perdían su virtualidad, ya que no podían hacer inexpugnable la posición de la Administración cuando operaba el silencio administrativo negativo, diseñado como una ficción jurídica en beneficio de la persona interesada que en ningún caso dispensaba a la Administración del deber de resolver expresamente.

Así, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 6/86, de 21 de enero, proclamó que el derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva obliga a interpretar la normativa vigente de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad de dicho derecho, y que el silencio administrativo negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda llegar a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración, por lo que las inadmisiones del recurso frente a la impugnación de dichas desestimaciones presuntas al no haberse agotado la vía administrativa, no es razonable, pues comporta una interpretación que prima la inactividad de la Administración colocándola en mejor situación que si hubiese cumplido su deber de resolver y hubiese efectuado una notificación con todos los requisitos legales, por lo que considerando que dicha notificación en forma nunca se produjo al no haberse efectuado expresión de los recursos pertinentes y plazo para interponerlos, otorgó el amparo solicitado. En el mismo sentido, la sentencia 204/87, de 21 de diciembre.

Frente a esta doctrina, la Ley 30/1992 estableció un plazo de tres meses para impugnar los actos presuntos mediante recurso de alzada (art. 115.1) y mediante recurso de reposición (art. 117.1), y asimismo la Ley reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en su art. 46.1 fija un plazo de 6 meses para impugnar los actos presuntos. Nótese que en todos los casos los preceptos establecen que el plazo se contará a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto, y recuérdese que la redacción original de la Ley 30/1992 condicionaba la eficacia del acto presunto a la obtención de la correspondiente certificación de acto presunto, por lo que una interpretación razonable del conjunto normativo mencionado llevaba a concluir que el plazo para recurrir no comenzaba a contar hasta que la persona interesada solicitara y obtuviera un certificado de acto presunto, en cuya notificación habría de expresarse, y por tanto, quedaría así informada la persona interesada, que el plazo para recurrir era de seis meses para el contencioso y en su caso de tres para los recursos administrativos. Claro que la certificación de actos presuntos como condición de eficacia de dichos actos desaparece con la ley 4/1999, y se abre a partir de entonces un período -hasta hoy- en que el derecho positivo somete a plazo preclusivo la impugnación de los actos presuntos. Así, en la sentencia 14/2006 (con un interesante voto particular)

Con posterioridad a la modificación de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999 el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el carácter preclusivo de los plazos legales para impugnar el silencio administrativo confirmando la doctrina tradicional:

Procede reafirmar la vigencia de la anterior doctrina contenida en la STC 6/1986, de 21 de enero, y sostener ahora, al igual que entonces, la lesión de la primera manifestación del derecho a la efectividad de la tutela judicial, porque, en el presente caso (y es preciso recordar que la Administración ni resolvió de manera expresa, ni informó a las recurrentes de las consecuencias jurídicas del silencio administrativo negativo, entre ellas, del plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo), no puede calificarse de interpretación más favorable a la efectividad del derecho fundamental aquélla que computa el plazo para recurrir contra la desestimación presunta del recurso de reposición como si se hubiera producido una resolución expresa notificada con todos los requisitos legales, cuando, como se ha dicho antes, caben otras interpretaciones que, en último término, eviten la contradicción y posición contraria al principio pro actione que supone admitir que las notificaciones defectuosas –que implican el cumplimiento por la Administración de su obligación de resolver expresamente– puedan surtir efectos «a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda» (art. 58.3 LPC), esto es, sin consideración a plazo alguno, y sin embargo, en los casos en que la Administración ha incumplido total y absolutamente su obligación de resolver, como son los de silencio con efecto desestimatorio, imponer sin otra consideración el cómputo del plazo para acceder a la jurisdicción a partir del día en que, de acuerdo con la normativa específica que resulte aplicable, se entienda presuntamente desestimada la petición o el recurso potestativo de reposición –art. 46, apartados 1 y 4, LJCA.

Así las cosas, la Ley 39/2015 se pronuncia expresamente sobre la cuestión y modifica la regulación legal actualmente vigente suprimiendo la sumisión a plazo de la impugnación de los actos presuntos en vía administrativa (arts. 122.1 y 124.1). Respecto al recurso de alzada se dice

Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.

Quedamos a la espera de la modificación en el mismo sentido del art. 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

Si hablamos de silencio administrativo, de cuando la Administración enmudece, no podemos dejar de recordar a tres mudos universales: Harpo Marx, que no necesita presentación; Nick Cravat, recordado por sus silenciosos papeles acrobáticos junto a Burt Lancaster; y el enano mudo de Blancanieves.