Es doctrina afianzada de la
jurisdicción contenciosa administrativa que en la teoría de la
invalidez de los actos administrativos la regla general es la
anulabilidad y solo en los supuestos establecidos de forma tasada por
la Ley se produce la nulidad de pleno derecho.
Lo explica con gran claridad la
sentencia de 15 de junio de 1990 cuando afirma que
es obvio que en el orden jurídico
administrativo, el sentido finalista de la actuación administrativa,
dirigida a la satisfacción del interés público, la necesaria
celeridad de la actividad administrativa para la consecuencia de sus
fines, la quiebra que para el interés público supondría la
exigencia de una escrupulosa perfección jurídica de los actos
administrativos y otros condicionamientos semejantes, han venido a
sustituir el principio general de la nulidad de pleno derecho, que
rige en el ámbito del derecho privado, expresado fundamentalmente en
el artículo 6.°3 del Código Civil , por la situación inversa, en
cuánto que la regla general es la anulabilidad o nulidad relativa,
mientras lo excepcional es la nulidad absoluta o de pleno derecho.
En el mismo sentido, aunque de modo más
conciso, se expresan las sentencias de 13 de junio de 2011, de 16 de
octubre de 2009 y de 5 de abril de 1988, entre otras.
Así parece que deja las cosas la Ley
39/2015, cuando, bajo el epígrafe Nulidad y anulabilidad que pone
fin al título III, De los actos administrativos, reproduce en el
art. 47 (por cierto, el mismo que la antigua ley de 17 de julio de
1958) los supuestos que determinan la nulidad de los actos
administrativos, actualmente recogidos en el art. 62 de la Ley
30/1992, y corrobora en el art. 48 el carácter preferente de la
anulabilidad cuando la declara aplicable, como venía siendo
tradicional, a
los actos que incurran en cualquier
infracción del ordenamiento jurídico, incluso la
desviación de poder.
Pero hay motivos para pensar que no es
así, puesto que, agazapada entre los preceptos que regulan la
eficacia de los actos, aparece la siguiente prescripción (art.
37.2):
Son nulas las resoluciones
administrativas que vulneren lo establecido en una
disposición reglamentaria, así como aquellas que
incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47.
El precepto no deja lugar a dudas: las
causas de nulidad son las relacionadas en el art. 47 más el supuesto
de contradicción con una disposición reglamentaria. La vis
expansiva de esta última previsión es de una enorme intensidad:
¿qué espacio queda para las infracciones del ordenamiento jurídico
constitutivas de anulabilidad, si hay que restar las infracciones de
norma reglamentaria, que provocan la nulidad de pleno derecho del
acto? El problema que se plantea es doble y afecta a la concepción
que hasta ahora teníamos de las causas de invalidez del acto: ¿Pasa
a ser la nulidad el efecto habitual de la invalidez de los actos, en
tanto que a menudo el motivo de la invalidez es la contradicción del
acto con una norma reglamentaria? ¿Dejan de ser tasadas las causas
de nulidad, ya que, al lado de las tradicionales codificadas por la
Ley, aparece otra causa con una expansividad máxima?
En su momento, la doctrina criticó el
supuesto del art. 62.1, f) de la Ley 30/1992 porque cuenta también
con una vis expansiva que, potencialmente, puede dispersar los
motivos de nulidad. Pero hace referencia a un supuesto muy concreto:
Los actos expresos o presuntos
contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren
facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales
para su adquisición.
Si este precepto dejaba ya muy tocada
la idea de que la anulabilidad es la regla y la nulidad la excepción,
con el nuevo art. 37.2 parece muy complicado sostenerla en el futuro.
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