Aportaciones de la Ley 39/2015 sobre el contenido de los expedientes administrativos

Cuando hablamos de procedimiento administrativo, en puridad nos estamos refiriendo a la actividad administrativa encaminada a la producción de una decisión de la Administración en sentido amplio. La formalización documental de esa actividad administrativa tiene lugar con la redacción de los documentos que permiten constatar que efectivamente se ha realizado. La recopilación de esos documentos forma el expediente administrativo. El procedimiento, que como es actividad es dinámico y por tanto, instantáneo y fugaz, queda recogido de forma estática en el expediente administrativo.Siendo el expediente administrativo la imagen formal del procedimiento administrativo y, por tanto, la manera de conocerlo una vez se ha desarrollado o tramitado total o parcialmente, es llamativa la poca atención que le han prestado las leyes de procedimiento administrativo hasta ahora. Tanto la ley de 1958 como la Ley 30/1992 contienen referencias aisladas al expediente administrativo, sin definirlo ni regularlo, como si se tratara de un concepto poco importante o ya conocido intuitivamente.

Esta falta de regulación tiene consecuencias prácticas en un aspecto tan importante como es la remisión del expediente administrativo, especialmente en los procedimientos de revisión del acto. La autoridad administrativa o judicial que ha de ejercer la función revisora sólo dispondrá de los documentos que figuran en el expediente para comprobar si el procedimiento administrativo se ha tramitado y resuelto conforme a la legalidad. Por eso, no es irrelevante cuál haya de ser el contenido del expediente administrativo, y cualquier atisbo de inseguridad jurídica en este punto puede interferir tanto la defensa del acto administrativo como la tutela efectiva de las personas interesadas.

Todos conocemos ejemplos de expedientes troceados en poder de varias unidades administrativas que son compilados apresuradamente para su remisión al juzgado contencioso administrativo y que se forman como expediente administrativo más o menos completo el día de su remisión, o de expedientes trufados de mensajes de correo electrónico con contenidos más o menos relativos al expediente. Son significativas las conocidas anécdotas – probablemente verídicas- de la aparición en un expediente enviado a un juzgado de un tarjetón de cierta autoridad conminando a no resolver favorablemente la solicitud de una determinada persona interesada apelando a unas presuntas deficiencias éticas de ésta; o de la aparición también en un expediente enviado a un órgano judicial de un borrador de resolución de recurso administrativo redactado en sentido contrario al que tuvo la resolución administrativa que se dictó y consta en el mismo expediente. Por no referirnos a la aparición en los expedientes de notas internas, post-it's i transcripciones de conversaciones telefónicas.

La Ley 39/2015 avanza, y mucho, en la clarificación de esta materia. Por de pronto, define (art. 70.1) el expediente administrativo

Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla

Nos dice tambié (art. 70.2) -además de exigir la formalización electrónica- qué integra el expediente administrativo:

Los expedientes (…) se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada.

Y, lo que probablemente es lo más importante a efectos prácticos, identifica (art. 70.4) lo que NO forma parte del expediente administrativo:

(…) la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.

Parece que queda claro que no cualquier opinión documentada de las Administraciones que resulte de la instrucción del procedimiento administrativo forma parte del expediente administrativo. Solo habrá de figurar en el expediente cuando forme parte de un informe preceptivo o facultativo solicitado durante la instrucción del procedimiento.

Por lo tanto, habrá que estar atentos y atentas a estas prescripciones no solo cuando se envíe el expediente a la autoridad judicial, sino también en la práctica de vistas y audiencias. No es nada nuevo, puesto que en la regulación del ejercicio del derecho a la información pública se establece como causa de inadmisión (art. 18.1, b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno), es decir, de denegación de la información, cuando la solicitada

tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.