Sobre la ejecutividad de las sanciones administrativas. La recepción de decisiones jurisprudenciales por la Ley 39/2015 (5).

El art. 138.3 de la Ley 30/1992 establece, refiriéndose a los procedimientos sancionadores, que

la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa.

No obstante, el Tribunal Constitucional ha considerado que se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva cuando se ejecuta una sanción no firme o antes de que se pronucie un òrgano judicial sobre su ejecutividad. Por todas, la sentencia 78/1996, que recoge la doctrina jurisprudencial anterior:

El derecho a la tutela se extiende a la pretensión de suspensión de la ejecución de los actos administrativos que, si formulada en el procedimiento administrativo, debe permitir la impugnación jurisdiccional de su denegación y si se ejercitó en el proceso debe dar lugar en el mismo a la correspondiente revisión específica. "El derecho a la tutela se satisface, pues, facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que este, con la información y contradicción que resulte menester, resuelva sobre la suspensión" (STC 66/1984). Si, pues, hemos declarado que la tutela se satisface así, es lógico entender que mientras se toma aquella decisión no pueda impedirse ejecutando el acto, con lo cual la Administración se habría convertido en Juez. Los obstáculos insalvables a esta fiscalización lesionan, por tanto, el derecho a la tutela judicial y justifican que, desde el art. 24.1 de la C.E., se reinterpreten los preceptos aplicables como también dijimos en la STC 66/1984. "Por ello hemos declarado la inconstitucionalidad de las normas que impiden radicalmente suspender la ejecutividad de las decisiones de la Administración (SSTC 238/1992 y 115/1987, fundamento jurídico 4º), que los defectos o errores cometidos en incidentes cautelares del procedimiento son relevantes desde la perspectiva del art. 24.1 de la C.E. si imposibilitan la efectividad de la tutela judicial, implican la desaparición o pérdida irremediable de los intereses cuya protección se pretende o prejuzgan irreparablemente la decisión firme del proceso (STC 237/1991) y, en fin, que el derecho a la tutela se satisface facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que este resuelva sobre la suspensión" (STC 148/1993 fundamento jurídico 4º).

Del mismo modo, el Tribunal Supremo señala en la reciente sentencia de 2 de marzo de 2016 que

la función que cumple la justicia cautelar es la de evitar que el lapso de tiempo que transcurra hasta que recae un pronunciamiento judicial firme, conlleve la perdida de la finalidad del proceso. Se pretende, pues, asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso, evitando la perdida de la finalidad legitima del proceso. El sistema cautelar representa un instrumento adecuado para la prestación de la tutela jurisdiccional, haciendo posible que la prerrogativa de la ejecutividad de los actos administrativos ceda ante las exigencias constitucionales cuando concurren determinadas circunstancias, evitando una merma en la efectividad de la tutela judicial mediante la adopción por parte de los jueces de las medidas imprescindibles para asegurar, en su caso, la eficacia del pronunciamiento futuro que pueda recaer, se trata de evitar que el futuro fallo favorable devenga inútil por la producción previa de situaciones irreversibles y contrarias al derecho. Así, el derecho a la tutela judicial se satisface cuando, antes de la ejecución, se permite someter a la decisión de un tribunal la ejecutividad, para que este resuelva sobre la suspensión. Y que, por tanto, se vulnera ese derecho fundamental, no cuando se dictan actos que gozan de ejecutividad, sino cuando, en relación a los mismos, se inician actos materiales de ejecución, sin ofrecer al interesado la posibilidad de instar la suspensión de esa ejecutividad. No se exige, para que se cumpla con el principio de tutela judicial efectiva, que un órgano judicial se pronuncie sobre el fondo de si procede o no la ejecución administrativa, sino que se pronuncie, al menos cautelarmente, antes de que se proceda a la ejecución forzosa, evitando así que cuando se pronuncie el juez sobre dicha medida cautelar ya se haya consumado la ejecución del acto.

La respuesta de la Ley 39/2015 va en dos direcciones. En primer lugar, retrasa la ejecutividad de las sanciones hasta que no quepa ningún recurso ordinario en vía administrativa, es decir, extiende la no ejecutividad tambien a las resoluciones que ponen fin a la vía administrativa pero son susceptibles de recurso de reposición. Así o recoge el primer párrafo del art. 90.3:

La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado.

Y en segundo lugar, determina en el segundo párrafo de dicho art. 90.3

cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:

a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso administrativo.

b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo: 1.º No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada. 2.º El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en ella.

Esta minuciosa regulación configura una potestad discrecional de la Administración para suspender la eficacia del acto sancionador (se podrá suspender cautelarmente) ante el mero anuncio por parte de la persona interesada de su intención de impugnarlo en vía contenciosa administrativa. No se produce, por tanto, una suspensión automática de la ejecutividad de la resolución. Pero, en su caso, la decisión de la Administracion de no suspender el acto habrá de ser motivada, probablemente por aplicación de la letra d) del art. 35.1 de la Ley 39/2015 (que habla de los acuerdos de suspensión de actos, ¿acaso quiere decir que el acuerdo de no suspensión del acto no ha de ser motivado?) y sin duda por aplicación de la letra i) del mismo precepto que establece el deber de motivación de los actos que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales.