Levantamiento de la suspensión de los plazos administrativos establecida por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo

Como es sabido, el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, estableció en su disposición adicional tercera la suspensión de los  términos y la interrupción de los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público y previó que la reanudación del cómputo de los plazos se produciría en el momento en que pierda vigencia el propio real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo. 

Hemos escrito ya en este blog sobre los efectos de la suspensión y sobre las previsiones adicionales que se han adoptado sobre esta cuestión en otro instrumento normativo. 

Los efectos de la suspensión se han extendido desde el 14 de marzo de 2020 durante el plazo de la vigencia inicial del Real Decreto 463/2020, establecido en quince días naturales, más los cinco períodos adicionales sucesivos de quince días naturales por los que se ha ampliado el estado de alarma mediante el Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo; el Real Decreto 487/2020, de 10 de abril; el Real Decreto 492/2020, de 24 de abril; el Real Decreto 514/2020, de 8 de mayo; y el Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo.

El Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, establece en su art. 9 el levantamiento de la suspensión de términos y de la interrupción de plazos administrativos, y a tal efecto, establece en su disposición derogatoria única 2, la derogación de la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo con efectos de 1 de junio de 2020. 

El efecto sobre el cómputo de los plazos del levantamiento de la suspensión será su reanudación en el punto en que hubieran quedado paralizados, salvo que se hubiera previsto el reinicio del cómputo del plazo en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas. Como lo hizo el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, que en su disposición adicional octava dispuso que el cómputo del plazo para interponer recursos en vía administrativa o para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes, en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado, se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación con anterioridad a la declaración del estado de alarma.

Por lo tanto, los plazos que se reanudan continúan hasta su finalización a partir del día 1 de junio de 2020 por el tiempo que quedaba en el momento de la interrupción, y los plazos que se reinician comienzan a contar desde el principio a partir del día 1 de junio de 2020.

Asimismo, se prevé en el art. 10 el alzamiento de la suspensión de los plazos de prescripción y caducidad de derechos y acciones con efectos desde el 4 de junio de 2020 que había sido establecida por la disposición adicional cuarta del Real Decreto 463/2020, y que también se deroga.

La equidad como límite a la revisión de oficio de disposiciones y actos nulos

El art. 110 de la Ley 39/2015 establece que

Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

El Consejo de Estado ha declarado aplicable este precepto únicamente a la revisión de oficio de disposiciones y actos nulos, y excluye expresamente su aplicación a la revocación, porque ésta ya cuenta con sus propios límites (Dictamen 275/2015). El precepto reproduce en lo esencial el antiguo art. 106 de la Ley 30/1992, por lo que resulta plenamente vigente la jurisprudencia que ha analizado su contenido material.

En este sentido, el Tribunal Supremo se ha pronunciado en la sentencia de 24 de abril de 2019 sobre el alcance del límite que establece la equidad a las facultades de revisión de oficio que ostenta la Administración.

Para ello, el Tribunal Supremo reconoce que la revisión de oficio es un remedio excepcional que se pone en manos de la Administración para declarar de oficio en cualquier momento la nulidad de aquellos actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en la ley, y se plantea si, por razón del tiempo, esa revisión puede ser contraria a la equidad. Et Tribunal Supremo llama la atención sobre que esta apelación a la equidad es uno de los pocos casos en los que el ordenamiento jurídico prevé expresamente que sea fundamento de una decisión. Recordemos lo que dice el 3.2 del Código Civil:

La equidad habrá de ponderarse en la aplicación de las normas, si bien las resoluciones de los Tribunales solo podrán descansar de manera exclusiva en ella cuando la ley expresamente lo permita

Y éste es uno de los casos.

En el supuesto analizado, se trata de una revisión de oficio promovida a instancia de persona interesada, y a la que se ha opuesto la Administración. Las consideraciones del Tribunal Supremo son las siguientes:

1. Si la revisión de oficio de actos nulos puede efectuarse "en cualquier momento" (artículo 102.1 Ley 30/1992), habrá que entender que si se opone que por el tiempo transcurrido la declaración de nulidad produciría un resultado contrario a la equidad, es que concurren razones serias, poderosas, para exceptuar lo que es, precisamente, uno de los elementos identificadores de este remedio excepcional: que se reacciona extemporáneamente frente a un acto, lo que se admite porque adolece de un vicio de tal entidad que lo hace nulo de pleno derecho.

2. La Administración asume la carga de razonar por qué por razón de ese tiempo se produciría un resultado contrario a la equidad de declararse la nulidad del acto objeto de revisión. O dicho de otra forma: no razona qué es lo que entiende por equidad como instituto jurídico en abstracto, sino como impedimento para la concreta revisión interesada.

3. La seguridad jurídica implica la certeza de las consecuencias jurídicas de los actos y una de sus manifestaciones es la inatacabilidad de aquellos actos que sean firmes y consentidos por no haber sido impugnados en tiempo, (…) es precisamente tal firmeza lo que explica que el ordenamiento prevea ese remedio extraordinario que es la revisión de actos firmes para evitar que un administrado quede bajo la eficacia de un acto que incurre en la más intensa ilegalidad, la nulidad de pleno derecho.

4. El tiempo transcurrido desde que se dictó el acto objeto de revisión no hace que sea contrario a lo justo que se declare su nulidad, sin que el acuerdo impugnado apele, por ejemplo, a los intereses generales o a una buena administración o que su pretensión evidencie un manifiesto abuso o cause perjuicios o lesión a los derechos de terceros.

Además, el Tribunal Supremo considera que el hecho de que el reclamante solicite la revisión de oficio una vez ha sido declarada judicialmente la nulidad del acto a instancia de otras personas interesadas (en el caso concreto se trata de la resolución por la que se hicieron públicas las relaciones de aspirantes que superaron unas determinadas pruebas selectivas para el acceso a la función pública) y no en un plazo breve desde que se dictó el acto impugnado, no es obstáculo para su revisión.

Sobre esta cuestión, la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2014, señala que

no puede hablarse de acto consentido y firme, porque el plazo para recurrir no ha transcurrido, al no existir. Otra cosa es la aplicación del artículo 106 que en el presente caso, transcurso de diez años, podría haber supuesto un límite a apreciar. Sin embargo este límite ha de ser apreciado caso por caso, atendiendo a las circunstancias concurrentes, y en el presente caso, el recurrente, ciertamente no impugnó el resultado del proceso selectivo, caso en el que, de no proseguir con la impugnación, se podría entender consentido y firme el acto, sino que simplemente se aquietó a la presunción de legalidad del acto administrativo que ponía fin al procedimiento, y solo tras conocer la sentencia del Tribunal Supremo reacciona dentro de un plazo razonable solicitando la revisión de su calificación al comprobar que el Tribunal Supremo considera que el sistema de corrección empleado por el Tribunal Calificador vulneraba el derecho fundamental consagrado en los artículos 14 y 23.2 de la Constitución, circunstancia que el recurrente no pudo conocer hasta la publicación de la sentencia de esta Sala.

Presunción de mancomunidad en el caso de deudas solidarias entre distintas Administraciones públicas cuando no sea posible establecer la cuota de responsabilidad de cada una de ellas en la causación del daño indemnizable

Bajo el epígrafe Responsabilidad concurrente de las Administraciones públicas, la Ley 40/2015 regula el supuesto de la causación del daño indemnizable por varias Administraciones públicas en el art. 33, distinguiendo dos supuestos:

• Responsabilidad derivada de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas: en este caso las Administraciones responden de forma solidaria, aunque el instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad

• En otros supuestos (es decir, cuando la concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño se produzca de facto) la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación.

El Tribunal Supremo ha abordado la problemática de la distribución de la responsabilidad entre las Administraciones intervinientes en las sentencias de 2 de diciembre de 2019 y de 21 de febrero de 2020. Para el Tribunal Supremo, en supuestos de causación concurrente del daño por parte de varias Administraciones públicas se imponen soluciones favorables a posibilitar el ejercicio de la acción por el particular perjudicado, sin perjuicio de las relaciones económicas internas entre aquéllas.

Por ello, en los casos en que la Administración responsable es susceptible de ser definida con claridad, atendiendo al criterio de ejercicio de la competencia o bien acudiendo al criterio del beneficio, ha de ser ésta la que responda, con exclusión de las que hayan podido intervenir de manera complementaria o accesoria.

Para el resto de los casos en que exista una concurrencia de Administraciones en la producción del daño, se aplica la regla de la solidaridad en el ámbito externo, como garantía de indemnidad patrimonial del perjudicado. En cuanto al ámbito interno, es decir, a la distribución de responsabilidad entre las distintas Administraciones intervinientes, el Tribunal Supremo reconoce que la regulación administrativa no es completa, si bien refleja la mancomunidad como regla en cuanto establece criterios para la asignación de la responsabilidad, como hemos visto. En consecuencia, en los supuestos en los que la aplicación de dichos criterios no permitan determinar la responsabilidad de cada Administración, habrá de acudirse a la normativa común de las obligaciones mancomunadas establecida en el Código Civil, concretamente los arts. 1.145 y 1.138, que establecen, para tales supuestos, la presunción de responsabilidad por partes iguales. Señala el Tribunal Supremo que

efectivamente el art. 1145 del Código Civil establece como primer criterio de reclamación frente a los demás deudores solidarios, en sus relaciones internas mancomunadas, la parte que a cada uno corresponda, es decir, la responsabilidad proporcional a la participación que cada uno ha tenido en la generación de la deuda, en este caso la producción de los daños y perjuicios causados, lo que concuerda con las previsiones de la normativa administrativa en los términos que antes hemos señalado, mientras que la reclamación por parte iguales resulta procedente y se presume cuando de la propia obligación no resulta otra cosa, según dispone el art. 1138 del citado cuerpo legal, de manera que, para determinar la posibilidad de delimitar y cuantificar las cuotas de responsabilidad de cada deudor solidario, ha de estarse "al texto de las obligaciones", dice el citado precepto, es decir, a los términos en que se contrae y establece la obligación de que se trate.

Concluye el Tribunal Supremo declarando que en el caso de deudas solidarias entre distintas Administraciones públicas en las que no sea posible establecer el porcentaje de responsabilidad de cada una de las Administraciones públicas deudoras solidarias, ha de aplicarse la presunción de mancomunidad, y que la acción de regreso de la Administración pública deudora que hubiera satisfecho la deuda en su integridad contra las Administraciones públicas codeudoras, ha de deducirse en vía contencioso-administrativa.

Con este pronunciamento, el Tribunal Supremo completa por vía interpretativa un aspecto de la regulación de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas que no estaba expresamente resuelto por la Ley 30/1992 ni en la actualidad por la Ley 40/2015.

Más sobre la suspensión de plazos administrativos como consecuencia del COVID-19 (Real Decreto-Ley 11/2020, de 31 de marzo)

Con posterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que, como comentamos en el anterior post, acordó la suspensión de términos y la interrupción de plazos en los procedimientos administrativos con carácter general, un nueva disposición, esta vez de rango legal, el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, ha establecido nuevas prescripciones que afectan a los plazos administrativos y que exponemos a continuación.

Nos referimos, en primer lugar, a la disposición adicional octava del Real Decreto-ley 11/2020, que en su párrafo 1 establece lo siguiente:

El cómputo del plazo para interponer recursos en vía administrativa o para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes, en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado, se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación con anterioridad a la declaración del estado de alarma. Lo anterior se entiende sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo objeto de recurso o impugnación

En síntesis, lo que establece el párrafo transcrito es que los plazos para instar la revisión en cualquiera de sus modalidades de actos administrativos desfavorables se computarán a partir del siguiente día hábil posterior a la fecha de finalización del estado de alarma, sin que resulte relevante el tiempo transcurrido desde la fecha de la notificación. Además, se señala que esta previsión sobre los plazos para instar la revisión no produce ningún efecto sobre la eficacia y sobre la ejecutividad del correspondiente acto.

Del precepto analizado se deducen las siguientes reglas:

• El precepto solo es aplicable a los procedimientos de los que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen, como son los procedimientos sancionadores y aquellos en que se ejerciten potestades de intervención. Por lo tanto, quedan excluidos los procedimientos por los que se constituyen derechos o bien otras situaciones jurídicas favorables, como el otorgamiento de autorizaciones de de subvenciones.
• El precepto se aplica a todos los procedimientos no judiciales de revisión de actos , como son los recursos administrativos, pero también a los procedimientos de impugnación substitutivos de los recursos administrativos a que se refiere el art. 112.2 de la Ley 39/2015 cuando resulten aplicables.
• El efecto del precepto es el reinicio del cómputo del plazo para instar el procedimiento de revisión, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación con anterioridad a la declaración del estado de alarma. Por tanto, fuera cual fuese el plazo que quedase el dia 14 de marzo de 2020 para impugnar el acto, a partir del siguiente día hábil posterior a la fecha de finalización del estado de alarma se volverá a disponer de todo el plazo establecido originariamente. La dicción del precepto, con toda seguridad a causa de la premura en su redacción, admite una lectura que haría aplicable la rehabilitación íntegra del plazo para recurrir incluso en relación a actos cuyo plazo de impugnación ya hubiese finalizado en la fecha de la declaración del estado de alarma. Pero esta interpretación no es plausible puesto que comportaría la quiebra de la firmeza de los actos administrativos, y resultaría absolutamente injustificada al afectar a actos cuya impugnablidad se ha agotado antes de la declaración del estado de alarma. Hubiera sido mejor que el precepto hubiera aludido no al tiempo transcurrido desde la notificación (que podría haber sido todo) sino al hecho de que la acción impugnatoria siguiese viva con independencia del plazo que quedase apara ejercerla.
• Muy razonable es el mantenimiento de la eficacia y de la ejecutividad que en cada caso corresponda al acto susceptible de ser impugnado a pesar de la rehabilitación de los plazos para hacerlo, sin obviar que la suspensión de plazos establecida por el Real Decreto 463/2020 incidirá con toda probabilidad en las actuaciones administrativas imprescindibles para aplicarlas.

La disposición adicional octava del Real Decreto-ley 11/2020 regula en su párrafo 2 el plazo para interponer recursos de reposición o reclamaciones económico administrativas que se rijan por la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y a los recursos de reposición y reclamaciones que, en el ámbito tributario, se regulan en el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

En dicho párrafo se establece que el plazo para interponer dichos recursos y reclamaciones en el período comprendido desde la declaración del estado de alarma hasta el 30 de abril de 2020 empezará a contarse desde el 30 de abril de 2020 y se aplicará tanto en los supuestos donde se hubiera iniciado el plazo para recurrir de un mes a contar desde el día siguiente a la notificación del acto o resolución impugnada y no hubiese finalizado el citado plazo el 13 de marzo de 2020, como en los supuestos donde no se hubiere notificado todavía el acto administrativo o resolución objeto de recurso o reclamación.

Además, la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 11/2020 establece que el período comprendido desde la declaración del estado de alarma hasta el 30 de abril de 2020 no computará a efectos de la duración máxima del plazo para la ejecución de las resoluciones de órganos económico-administrativos, y que durante ese plazo quedan suspendidos los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos contemplados en la normativa tributaria.

Suspensión de plazos administrativos por el Real Decreto que declara el estado de alarma (Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo)

Llamo la atención sobre uno de los aspectos que se regula en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que ha sido modificado por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo¹, como es la suspensión de términos y la interrupción de plazos contenida en su disposición adicional tercera. 

Dicha disposición adicional establece como regla general que 

Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público

Términos y plazos son los mecanismos administrativos para computar el tiempo de la actuación administrativa. Por término entendemos un momento concreto y por plazo un período de tiempo. 

Así pues, cuando decimos que la vigencia de un convenio se inicia el 1 de enero de 2020 y finaliza el 31 de diciembre de 2020 estamos señalando el término inicial y el término final de la vigencia del convenio. Y cuando se establece que en determinada fecha será convocado un determinado órgano colegiado o se practicará la prueba de testigos de un procedimiento administrativo, también nos estamos refiriendo a un término. 

En cambio, cuando se señala que se abre una información pública por un período de un mes a partir de la publicación del anuncio o se informa de que un determinado acto es susceptible de ser impugnado ante la jurisdicción contenciosa administrativa en un período de dos meses desde la notificación del acto, estamos hablando de un plazo².

¿Desde cuándo se produce la suspensión de los términos y la interrupción de los plazos? Desde la publicación del Real Decreto en el Boletín Oficial del Estado, que tuvo lugar el día 14 de marzo. Dado que al ser sábado se trata de un día inhábil (art. 30.2 Ley 39/2015), para la mayor parte de los procedimientos y actuaciones administrativas, en que se establece el cómputo solo de días hábiles, la paralización es efectiva a partir del lunes 16 de marzo³. ¿Y hasta cuándo? Responde el propio Real Decreto:

El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.

La reanudación implica que volverá a correr el plazo a partir del momento en que fue interrumpido, y solo por el período que quedaba. No se reinicia de nuevo.

¿Y que pasa con los términos, a los que no alude el Real Decreto, una vez extinguida la vigencia de éste? Los que referían a la realización de algún acto jurídico en un momento determinado habrán de ser señalados de nuevo si ya ha transcurrido dicho momento, sin duda. 

Y no quedará otra solución que aplicar el mismo criterio respecto a los términos finales ya transcurridos, ya que la pérdida de vigencia del Real Decreto no puede comportar la automática aplicación del término ya vencido dado que supondría la no operatividad de la suspensión, que ha sido acordada precisamente para que el tiempo no discurra administrativamente mientras se mantenga la situación que ha provocado la declaración del estado de alarma.

¿En qué ámbito se aplica la suspensión adoptada por el Real Decreto? Nos dice el propio Real Decreto que

se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Pero a continuación -y esto es una adición del Real Decreto 465/2020- se identifica una serie de ámbitos el los que no se aplica de la suspensión de los términos y la interrupción de los plazos establecida de manera general:

• la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social y
• los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, y, en particular, los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias⁴.

Por tanto, en estos ámbitos los términos y los plazos discurrirán normalmente, al margen de la suspensión general establecida por el Real Decreto⁵.

Además, se ha previsto la posibilidad de establecer excepciones en supuestos concretos por acuerdo de las Administraciones competentes. Dado que no es posible acotar los supuestos en que la realidad impone necesariamente la continuación de determinados procedimientos y sobre todo la adopción de determinadas resoluciones imprescindibles para el funcionamiento de nuestra comunidad, el Real Decreto prevé que 

las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios.

El texto a partir de la coma fue añadido por el Real Decreto 465/2020, probablemente a la vista de la necesidad de mantener los servicios esenciales que no habían sido adecuadamente tratados en el texto original. Estos días estamos comprobando que es posible actuar desde la distancia para mantener servicios que son imprescindibles para hacer frente a los acontecimientos que ahora nos amenazan y agreden (distribución de agua potable, saneamiento de aguas residuales, suministro de energía, redes de comunicaciones...). Con esta previsión se puede continuar una gestión administrativa imprescindible para el presente y para el futuro inmediato.

Y por último, el Real Decreto desciende hasta el expediente administrativo concreto para establecer que

el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.

Lo primero que hay que determinar es el alcance del precepto, que, de acuerdo con su redacción literal, se limita a la adopción de medidas de ordenación e instrucción, por lo que parece que queda excluida la resolución de los procedimientos, y si es así se resta una gran parte de la virtualidad que podría haber tenido este precepto. Estas medidas han de ser, además, las estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses de la persona interesada en el procedimiento. Por lo tanto, solo medidas cautelares para evitar perjuicios graves.

En segundo lugar, veamos las condiciones de ejercicio que impone. De entrada, que la resolución ha de ser motivada. Y a continuación, que la persona interesada manifieste su conformidad, se entiende que con adopción de medidas de ordenación e instrucción de que hemos hablado antes, o bien cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo. Estas dos condiciones, si bien no son exactamente sinónimas, se parecen mucho y conducen al mismo resultado. Parece como si fuera el resultado de varias redacciones que no ha acabado de resultar perfectamente coherente, como si en algún momento se hubiera incluido la resolución de los procedimientos, caso para el cual se requeriría la conformidad de la persona interesada de que no se suspendiera el plazo, conformidad que quedaría limitada a la adopción de las medidas de ordenación e instrucción cuando no se hubiere de dictar resolución.

En fin, se trata de una ambigüedad comprensible por la exigüidad de los plazos en los que se ha tenido que redactar la disposición, que trata de muchas más materias pero este no es el espacio para comentarlas.

¿Y qué ocurre con los procedimientos en los que se ha producido silencio administrativo, en especial cuando éste es desestimatorio? En estos supuestos en que se ha agotado el plazo para dictar resolución y notificarla resulta inaplicable la interrupción de plazos establecida por el Real Decreto, salvo a los plazos parciales de los trámites pendientes de realizar. Por ejemplo, si se tiene que practicar la vista y audiencia de las personas interesadas o se ha de notificar la propuesta de resolución. Incluso en el caso en que sea posible dictar la resolución por no quedar pendiente ningún trámite cuyo plazo pudiera verse interrumpido, cuando aquélla haya de ser notificada, el plazo o plazos para recurrirla también habrán quedado interrumpidos.

En fin, ésta es una aproximación de urgencia a la problemática de la suspensión de plazos adoptada por el Real Decreto 463/2020. Es seguro que en los próximos días se irán planteando tras cuestiones.

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1 El enlace del Real Decreto 463/2020 dirige al texto consolidado de la disposición.

2 Obviamente, los plazos se computan a partir del día siguiente a aquél en que se produce el hecho desencadenante del inicio del cómputo (art. 30.3 y 4 de la Ley 39/2015).

3 Salvo en los casos en que ese día haya sido inhábil de forma particular (art. 30.6 i 31.3 de la Ley 39/2015).

4 El art. 33 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, regula con detalle la suspensión de plazos en el ámbito tributario.

5 El Real Decreto Ley 8/2020 ha establecido, además, todo un conjunto de medidas en materia de contratación pública que prevén la suspensión de determinados contratos administrativos cuando la persona contratista justifique la imposibilidad de continuar la ejecución del contrato y el órgano de contratación así lo aprecie, y las indemnizaciones que en su caso, serán procedentes (art. 34).

Efectos de la doble o múltiple notificación de un acto a la misma persona destinataria

El Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre los efectos de la práctica de más de una notificación del mismo acto a una misma persona interesada en la sentencia de 12 de febrero de 2020. 

Se refiere al supuesto en que un mismo acto haya sido notificado personalmente a la persona interesada por la misma vía o por vías diferentes, teniendo en cuenta la posibilidad de hacerlo en papel o de forma electrónica, que suscita la duda sobre qué fecha ha de tenerse en cuenta para los efectos de la notificación, especialmente en los casos en que la notificación abre un plazo para ejercer una acción, realizar un trámite o presentar un recurso. 

Obviamente, cuando nos referimos a doble o múltiple notificación hay una única persona como destinataria. En el caso de que se trate de notificar a diferentes personas el mismo acto la fecha de efecto de la notificación será en cada caso aquella en la que se haya realizado.

El Tribunal Supremo se cuida de distinguir el supuesto analizado del que se da cuando la pluralidad de actos notificatorios deriva de una notificación edictal, trayendo a colación lo afirmado en la sentencia de 18 de marzo de 2003, representativa de la jurisprudencia sobre esta cuestión, en la que se dice que

en el supuesto de doble notificación del acto --la publicada en el Boletín y la personal al interesado--, en el sentido de que en aras del estricto mantenimiento y cumplimiento del principio de tutela judicial efectiva, (...) ha de entenderse, a los efectos del cómputo de plazo para la interposición de los pertinentes recursos, la fecha de la última notificación como el referente inicial de ese cómputo (…).

El Tribunal Supremo reconoce que sobre este asunto se ha pronunciado de forma contradictoria, puesto que en unas ocasiones ha declarado que en el supuesto de doble notificación de un acto, ha de entenderse, a los efectos del cómputo de plazo para la interposición de los pertinentes recursos, la fecha de la última notificación como el referente inicial de ese cómputo, y en otras ha considerado, como en la sentencia de 12 de noviembre de 1999 que

desde que (se) recibe una notificación en forma corren los plazos para la interposición del pertinente recurso, sin que éstos se reabran por la recepción de una segunda notificación.

Para resolver la cuestión, el Tribunal Supremo establece la fecha del 19 de noviembre de 2009, en que se produjo la entrada en vigor del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, como la fecha a partir de la cual se da una respuesta normativa a lo planteado. Dicho Real Decreto establecía en su art. 36.5 que

Cuando, como consecuencia de la utilización de distintos medios, electrónicos o no electrónicos, se practiquen varias notificaciones de un mismo acto administrativo, se entenderán producidos todos los efectos jurídicos derivados de la notificación, incluido el inicio del plazo para la interposición de los recursos que procedan, a partir de la primera de las notificaciones correctamente practicada.

La previsión del Real Decreto 1671/2009 se recoge también por el art. 41.7 de la Ley 39/2015, que establece que

Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la de aquella que se hubiera producido en primer lugar.

Por tanto, existe una solución normativa aplicable a partir del 19 de noviembre de 2009 que determina que, en caso de pluralidad de notificaciones de un mismo acto a la misma persona interesada, los efectos de la notificación se producen en la fecha de la practicada en primer lugar.

Y hay que pensar que la doble notificación no constituye un supuesto excepcional; antes bien, puede resultar común para los sujetos no obligados a relacionarse electrónicamente con las Administraciones públicas si por parte de la Administración notificante se da cumplimiento a la exigencia del art 41.6 de la Ley 39/2015, que prevé la puesta a disposición de la notificación a la persona destinataria en formato electrónico también en los casos de notificación en papel, por si, voluntariamente, la persona interesada accediese a recibir la notificación por esta vía. 

En estos supuestos, lo previsible es que, por su mayor agilidad frente a la notificación en papel, la persona destinataria reciba antes el aviso de puesta a disposición electrónica de la notificación. Si accede a la notificación electrónica y posteriormente recibe la notificación en papel, esta última no producirá ningún efecto, a pesar de que la persona no esté obligada a la relación electrónica con la Administración, salvo en el supuesto de que la notificación electrónica estuviere incursa en algún supuesto de invalidez.

La protección de datos personales en las notificaciones por medio de anuncios y publicaciones de actos administrativos (DA 7ª de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales)

Ya comentamos en un anterior post que la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales,  modificó los apartados 2 y 3 del artículo 28 de la Ley 39/2015 para adaptar a la nueva regulación las previsiones del procedimiento administrativo común sobre la aportación de documentos por las personas interesadas al procedimiento administrativo. La Ley Orgánica 3/2018 contiene, además, una norma de singular importancia que regula la identificación de las personas interesadas en las notificaciones por medio de anuncios y publicaciones de actos administrativos en su disposición adicional séptima.

Dicha disposición adicional alude, como primer supuesto, a la publicación de un acto administrativo que contiene datos personales de la persona afectada. Se refiere, por tanto, a los supuestos en que se publica el texto íntegro del acto en el cual aparece algún dato personal relacionado con la persona afectada. En este caso se identificará a la persona afectada mediante su nombre y apellidos, añadiendo cuatro cifras numéricas aleatorias del documento nacional de identidad, número de identidad de extranjero, pasaporte o documento equivalente. Cuando la publicación se refiera a una pluralidad de afectados estas cifras aleatorias deberán alternarse.

La Agencia Española de Protección de Datos ha hecho pública una orientación para la aplicación provisional de las garantías de protección de la divulgación del documento nacional de identidad, número de identidad de extranjero, pasaporte o documento equivalente de las personas interesadas, en los siguientes términos:

• Dado un DNI con formato 12345678X, se publicarán los dígitos que en el formato que ocupen las posiciones cuarta, quinta, sexta y séptima. En el ejemplo: ***4567**.

• Dado un NIE con formato L1234567X, se publicarán los dígitos que en el formato ocupen las posiciones, evitando el primer carácter alfabéticos, cuarta, quinta, sexta y séptima. En el ejemplo: ****4567*.

• Dado un pasaporte con formato ABC123456, al tener sólo seis cifras, se publicarán los dígitos que en el formato ocupen las posiciones, evitando los tres caracteres alfabéticos, tercera, cuarta, quinta y sexta. En el ejemplo: *****3456.

• Dado otro tipo de identificación, siempre que esa identificación contenga al menos 7 dígitos numéricos, se numerarán dichos dígitos de izquierda a derecha, evitando todos los caracteres alfabéticos, y se seguirá el procedimiento de publicar aquellos caracteres numéricos que ocupen las posiciones cuarta, quinta, sexta y séptima. Por ejemplo, en el caso de una identificación como: XY12345678AB, la publicación sería: *****4567***

• Si ese tipo de identificación es distinto de un pasaporte y tiene menos de 7 dígitos numéricos, se numerarán todos los caracteres, alfabéticos incluidos, con el mismo procedimiento anterior y se seleccionarán aquellos que ocupen las cuatro últimas posiciones. Por ejemplo, en el caso de una identificación como: ABCD123XY, la publicación sería: *****23XY.

En segundo lugar, la disposición adicional se refiere a la notificación por medio de anuncios, particularmente en los supuestos a los que se refiere el artículo 44 de la Ley 39/2015. Este supuesto se refiere, en general, a la publicación de un determinado hecho o trámite que incluye algún dato personal vinculado a la persona afectada, y especialmente (particularmente, dice el precepto), a la publicación de anuncios para practicar la notificación a personas interesadas que sean desconocidas, se ignore el lugar de la notificación o, una vez intentada, no se hubiese podido practicar. En este supuesto, se identificará a la persona afectada exclusivamente mediante el número completo de su documento nacional de identidad, número de identidad de extranjero, pasaporte o documento equivalente.

El tercer supuesto contemplado es el de que la persona afectada careciera de documento nacional de identidad, número de identidad de extranjero, pasaporte o documento equivalente. En este caso se identificará a la persona afectada únicamente mediante su nombre y apellidos.

Y como norma de cierre se establece que

en ningún caso debe publicarse el nombre y apellidos de manera conjunta con el número completo del documento nacional de identidad, número de identidad de extranjero, pasaporte o documento equivalente.

Se contempla, por último, una previsión relacionada con la prevención de riesgos para víctimas de violencia de género, con el mandato de que

el Gobierno impulsará la elaboración de un protocolo de colaboración que defina procedimientos seguros de publicación y notificación de actos administrativos, con la participación de los órganos con competencia en la materia.