Modificación de la Ley 39/2015 y de la Ley 40/2015 en materia de Administración digital por el Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre

El Gobierno ha dictado el Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones. Este real decreto-ley modifica los artículos 9 y 10 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, e introduce en la norma una nueva disposición adicional sexta, y asimismo modifica la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público introduciendo un nuevo artículo 46 bis, y dando una nueva redacción al artículo 155.

El Real Decreto-ley 14/2019 ha sido convalidado por el Congreso de los Diputados en la sesión de 27 de noviembre de 2019. En su exposición de motivos se pone de relieve que las nuevas tecnologías plantean desafíos desde el punto de vista de la seguridad entre los que se encuentran las actividades de desinformación, las interferencias en los procesos de participación política de la ciudadanía y el espionaje, que se ven incrementados por la implementación de la administración electrónica, que extiende la posible superficie de ataque. Todo ello aconseja modificar el marco normativo vigente con la introducción de medidas preventivas para proteger los derechos y libertades constitucionalmente reconocidos y garantizar la seguridad pública de todos los ciudadanos.

Modificación de la Ley 39/2015

En primer lugar, se suprime el inciso final de la letra a) del apartado 2 de los arts. 9 y 10, para adaptar sus respectivos contenidos al Reglamento (UE) N.º 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado.

En segundo lugar, se modifica la letra c) del apartado 2 de los arts. 9 y 10, introduciendo la exigencia de que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad tanto los sistemas de identificación de las personas interesadas en el procedimiento de clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones públicas consideren válido diferente de los mencionados en las letras a) y b) del art. 9.2, como los sistemas de firma admitidos por las Administraciones públicas diferentes de los previstos las letras a) y b) del art. 10.2. Dicho registro previo habrá de ser autorizado previamente por la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Política Territorial y Función Pública previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior, y solo podrá ser denegado por motivos de seguridad pública.

En tercer lugar, se añade un nuevo apartado 3 tanto al art. 9 como al art. 10 en que se establece la obligatoriedad de que los recursos técnicos necesarios para la recogida, almacenamiento, tratamiento y gestión de los sistemas de identificación previstos en la letra c) del apartado 2 de los arts. 9 y 10 se encuentren situados en territorio de la Unión Europea, y en caso de tratarse de categorías especiales de datos a los que se refiere el artículo 9 del Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, en territorio español. En cualquier caso, los datos se encontrarán disponibles para su acceso por parte de las autoridades judiciales y administrativas competentes. Se establece también que dichos datos no podrán ser objeto de transferencia a un tercer país u organización internacional, con excepción de los que hayan sido objeto de una decisión de adecuación de la Comisión Europea o cuando así lo exija el cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por el Reino de España.

Por último, se añade a la Ley 39/2015 una nueva disposición adicional sexta que excluye los sistemas de identificación basados en tecnologías de registro distribuido[i] y los sistemas de firma basados en los anteriores, en tanto que no sean objeto de regulación específica por el Estado en el marco del Derecho de la Unión Europea. Además, establece que cualquier sistema de identificación basado en tecnología de registro distribuido que prevea la legislación estatal deberá contemplar que la Administración General del Estado actuará como autoridad intermedia que ejercerá las funciones que corresponda para garantizar la seguridad pública.

Modificación de la Ley 40/2015

El Real Decreto-ley 14/2019 introduce dos modificaciones en la Ley 40/2015.

En primer lugar, adiciona a la Ley un nuevo art. 46 bis que exige que los sistemas de información y comunicaciones para la recogida, almacenamiento, procesamiento y gestión del censo electoral, los padrones municipales de habitantes y otros registros de población, datos fiscales relacionados con tributos propios o cedidos y datos de los usuarios del sistema nacional de salud, así como los correspondientes tratamientos de datos personales, se ubiquen y se presten dentro del territorio de la Unión Europea. Asimismo, establece que dichos datos no podrán ser objeto de transferencia a un tercer país u organización internacional, con excepción de los que hayan sido objeto de una decisión de adecuación de la Comisión Europea o cuando así lo exija el cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por el Reino de España.

En segundo lugar, da una nueva redacción al art. 155, que en el apartado 1 consiste en actualizar la desfasada referencia a la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, sustituyéndola por el conjunto normativo vigente formado por el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE y por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales y su normativa de desarrollo.

La modificación de fondo del artículo, contenida en sus apartados 2 y 3, tiene la finalidad, en palabras de la exposición de motivos del real decreto-ley, de permitir un mayor control de los datos cedidos entre Administraciones Públicas, al efecto de garantizar la adecuada utilización de los mismos. En este sentido, cuando se produzca la cesión de datos relativos a los interesados entre Administraciones públicas, se prohíbe un tratamiento ulterior de los datos para fines incompatibles con el fin para el cual se recogieron inicialmente los datos personales, sin que se considere incompatible con los fines iniciales el tratamiento ulterior de los datos personales con fines de archivo en interés público, fines de investigación científica e histórica o fines estadísticos.

Además, exceptuado este caso y siempre que no exista una prohibición específica por ley del tratamiento ulterior de los datos para finalidades distintas, cuando la Administración Pública cesionaria de los datos pretenda el tratamiento ulterior de los mismos para una finalidad que estime compatible con el fin inicial, deberá comunicarlo previamente a la Administración Pública cedente a los efectos de que esta pueda comprobar dicha compatibilidad, la cual podrá oponerse motivadamente en el plazo de 10 días, pero en tanto que la Administración Pública cedente no comunique su decisión a la cesionaria esta no podrá emplear los datos para la nueva finalidad pretendida.

Cuando la Administración cedente sea la Administración General del Estado podrá en este supuesto, excepcionalmente y de forma motivada, suspender la transmisión de datos por razones de seguridad nacional de forma cautelar por el tiempo estrictamente indispensable para su preservación.

El procedimiento descrito no será aplicable a los supuestos en que el tratamiento para otro fin distinto de aquel para el que se recogieron los datos personales esté previsto en una norma con rango de ley de conformidad con lo previsto en el artículo 23.1 del Reglamento (UE) 2016/679.

---

[i] Una tecnología de registro distribuido permite registrar, compartir y sincronizar transacciones y datos entre múltiples usuarios en múltiples ubicaciones, creando un entorno descentralizado. Dicha base de datos está replicada en las computadoras de los usuarios y se actualiza mediante protocolos de consenso. Las tecnologías Blockchain son una forma de tecnología de registro distribuido. Transcrito de https://www.fundacionbankinter.org/en/ftf/tendencias/el-futuro-del-dinero/tecnologias-facilitadoras-de-la-revolucion-monetaria/tecnologias-de-registro-distribuido

Plazo para ejecutar las sentencias que anulan exclusivamente la cuantía de una multa

El Tribunal Supremo ha dictado la sentencia de 4 de octubre de 2019 en la que se pronuncia sobre el plazo a que está sometida la Administración cuando ha de recalcular el importe de una multa que ha sido anulada previamente por un órgano jurisdiccional respecto a su cuantía. En esta sentencia se reitera la doctrina sentada en la sentencia de 30 de septiembre de 2019 sobre un caso similar.

Los hechos son los siguientes:

Por sentencia del Tribunal Supremo se anuló una resolución sancionadora por la que se imponía a una empresa una multa. En el fallo de la sentencia se decía que

anulamos la referida resolución en cuanto se refiere a la cuantía de la multa que acuerda imponer a la recurrente (…) ordenándose a la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia para que atendidas las circunstancias de atenuación de la responsabilidad y de reducción de la multa apreciadas en la sentencia impugnada, imponga la multa en el porcentaje que resulte (…)

La empresa recurrente reclama que se compute el plazo máximo para dictar y notificar la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo de 18 meses a que se refiere el art. 36.1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, transcurrido el cual se produce la caducidad del procedimiento.

Lo que se plantea como objeto de casación es determinar si, anulada jurisdiccionalmente una resolución sancionadora únicamente en lo que respecta a la cuantía de la multa, en el sentido de que la Administración, en ejecución de dicha resolución judicial, deba dictar una nueva resolución recalculando el importe de la multa de acuerdo con los criterios fijados por aquella, esta nueva resolución está sometida a algún plazo y, en particular, al plazo de caducidad establecido por el art. 36.1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia.

El Tribunal Supremo considera que el cumplimiento de la sentencia no exigía que la Administración iniciase formalmente un procedimiento, entendido éste como sucesión de actos y trámites conducentes a un resultado, sino, sencillamente, que dictase una nueva resolución con arreglo a los criterios y pautas que la propia sentencia dejaba señalados.

Una vez dictada por la Administración la resolución que fija nuevamente el importe de la sanción, la parte que estuviese disconforme con lo resuelto bien podría haberlo impugnado promoviendo a tal efecto el correspondiente incidente de ejecución de sentencia, conforme a lo previsto en los arts. 103, apartados 4 y 5, y 109 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por lo que no resultan de aplicación al caso los preceptos que regulan el plazo para resolver los procedimientos sancionadores y su caducidad.

Hay que distinguir entre los pronunciamientos anulatorios de conllevan la retroacción del procedimiento y la necesidad de tramitar de nuevo y los pronunciamientos anulatorios por razones sustantivas o de fondo que no requieren de tramitación alguna sino, sencillamente, el dictado de un nuevo acto ajustado a la resolución anulatoria. En este último caso se tratará de un mero "acto de ejecución" al que no será de aplicación la normativa reguladora del correspondiente procedimiento.

En cuanto a la necesidad de practicar un trámite de audiencia de la persona interesada, cabe señalar que únicamente sería necesario en caso de que para el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia fuese necesario abordar cuestiones no debatidas en el proceso o requiriese la realización de operaciones sobre las que hubiese algún margen de apreciación, no determinado en sentencia, pues sólo en ese caso la omisión del trámite de audiencia podría causar indefensión a la parte interesada.

Que no sea aplicable el plazo de caducidad de los procedimientos sancionadores no supone que la Administración pueda en estos casos postergar indefinidamente el dictado de la resolución que fije la cuantía de la multa, pues, aparte del límite general que supone el instituto de la prescripción de la infracción, la ejecución de lo resuelto en sentencia debe llevarse a cabo en los plazos legalmente establecidos (art. 104 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa); y en caso de incumplimiento cualquier interesado puede instar la ejecución forzosa o la ejecución subsidiaria, conforme a lo previsto en la regulación general de la ejecución de sentencias dictadas en el ámbito contenciosoadministrativo (arts. 104.2, 108 y 109 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción).

Como conclusión de todo lo anterior, el Tribunal Supremo fija la siguiente doctrina:

El cumplimiento de la sentencia que anula la resolución sancionadora únicamente en lo relativo a la cuantía de la multa no exige que se inicie y tramite un nuevo procedimiento administrativo cuando la propia sentencia deja señalados, de acuerdo con lo debatido el proceso, los criterios y pautas para la cuantificación de la multa. El trámite de audiencia previo al dictado de este acto de ejecución únicamente será necesario en caso de que el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia, requiriese abordar cuestiones no debatidas en el proceso o la realización de operaciones en las que hubiese algún margen de apreciación, no delimitado en la sentencia pues sólo en ese caso la omisión del trámite de audiencia podría causar indefensión a la parte interesada.

¿Están ya adaptados todos los convenios administrativos a las previsiones de la Ley 40/2015?

El día 2 de octubre de 2019 se ha cumplido uno de los plazos más destacados de los establecidos por la Ley 40/2015, el referido a la obligación de las Administraciones públicas de adaptar los convenios vigentes que hayan suscrito a las previsiones de la Ley 40/2015.

Como se sabe, la disposición adicional octava 1 de la Ley 40/2015 establece que las diferentes Administraciones y los organismos vinculados y dependientes  han de adaptar todos los convenios vigentes a la previsto en la Ley 40/2015 en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de dicha ley.

Sobre el nuevo régimen jurídico de los convenios ya hablamos en su día en este blog y también nos referimos a la adaptación de los convenios a la Ley 40/2015.

El precepto fue objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional por parte del Gobierno de la Generalidad de Cataluña, que fue desestimado por la sentencia 132/2018, y objeto de comentario también en este blog.

Una vez transcurrido el plazo para la adaptación, hemos de ver cuál es el estado de la cuestión.

La regulación contenida en la disposición adicional octava 1 de la Ley 40/2015 impone dos motivos de adaptación:

* El referido al plazo, teniendo en cuenta que, con carácter general, la Ley establece un plazo máximo de duración de los convenios de cuatro años.

* El referido a cualquier otra contradicción material entre el correspondiente convenio y la regulación contenida en la Ley 40/2015.

Por lo que se refiere al primero de los motivos, la disposición adicional citada establece que la adaptación es automática en el caso de los convenios que no tuvieran determinado el plazo de vigencia o, existiendo, tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de entrada en vigor de la Ley. En estos casos, el plazo de vigencia es de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la ley, de manera que la finalización de la vigencia de estos convenios se producirá, sin posibilidad de prórroga, el 2 de octubre de 2020, sin perjuicio de la finalización anticipada por cumplimento del objeto o por cualquier otra causa.

¿Qué pasa con los convenios que tienen plazo de vigencia pero ésta no se adecúa a los previsto en la Ley 40/2015? Lo primero que tenemos que determinar es cuándo se produce la falta de adecuación. Parece que si el plazo máximo de vigencia de cuatro años es exigible a partir de la entrada en vigor de la Ley, hemos de considerar que la falta de adecuación se produce cuando el plazo de vigencia consignado en el convenio supera los cuatro años en la fecha de entrada en vigor de la Ley. 

En estos casos, las Administraciones implicadas han de haber adaptado expresamente la vigencia del convenio a una duración máxima de cuatro años, con una prórroga de cuatro años más como máximo. 

Excepción hecha, está claro, de los supuestos en que normativamente se haya previsto un plazo superior, como establece el art. 49, h) 1º de la Ley 40/2015. Si se entiende que esta previsión normativa ha de ser expresa (salvo los supuestos en que las diferentes Administraciones hayan dispuesto en alguna norma la excepción durante el período transitorio) es difícil que encontremos previsiones normativas en ese sentido. Otra cosa, y así se está entendiendo en algunos casos, es si el plazo superior se puede desprender, directa o indirectamente, de la normativa que exige una duración superior a cuatro años para los convenios que rige o que dependen de ella.

¿Y si no han sido adaptados los convenios que prevén una duración superior a la establecida como máxima por la Ley? La Ley no da una respuesta a esta pregunta, pero lo cierto es que estaremos en presencia de una cláusula que ha devenido ilegal de forma sobrevenida, y, por lo tanto, será inaplicable, con la irremisible consecuencia del decaimiento de la vigencia del convenio. Y sin posibilidad de solución, dado que el plazo de adaptación ha finalizado.

En cuanto al segundo de los motivos, la no adaptación del contenido del convenio vigente a las previsiones de la Ley 40/2015, hay que distinguir dos situaciones: cuando falta algún contenido exigido por la Ley (inadaptación por defecto) o cuando existe colisión entre el contenido del convenio y el régimen jurídico aplicable (inadaptación por ilegalidad). 

En ambos casos, en principio, el convenio se mantiene vigente (salvo que por la aplicación de la normativa sobre la duración temporal no sea así) pero carece de algún contenido preceptivo o alguna o alguna de sus cláusulas es ilegal. Si se trata, por ejemplo, de un convenio en que no constan los mecanismos de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución, como exige el art. 49 f) de la Ley 40/2015, no ha de haber ningún problema para que, aunque sea fuera de plazo, las partes la adicionen mediante un instrumento convencional complementario. Para el caso de cláusulas ilegales, las partes pueden pactar su inaplicación o supresión o incluso promover la revisión de oficio.

En todo caso, estaremos pendientes de la solución que da la jurisprudencia a los numerosos problemas de aplicación que producirá la normativa comentada y que aquí solo hemos apuntado someramente.

La autorización judicial para la entrada en domicilio en supuestos de ejecución forzosa de actos administrativos

La inviolabilidad domiciliar es un derecho fundamental reconocido por el art. 18.2 de la Constitución, el cual señala que no se puede entrar en un domicilio ni realizar ningún tipo de registro sin el consentimiento de la persona titular o sin resolución judicial, salvo el caso de delito flagrante.

Resulta muy interesante la caracterización del domicilio hecha por el Tribunal Constitucional en la sentencia 10/2002, de 17 de enero, al analizar el antiguo art. 557 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal que excluía de la consideración de domicilio a los efectos de que su registro requiera autorización judicial las tabernas, casas de comidas, posadas y fondas de quienes se encuentren o residan en ellas accidental o temporalmente:

el rasgo esencial que define el domicilio a los efectos de la protección dispensada por el art. 18.2 CE reside en la aptitud para desarrollar en él vida privada y en su destino específico a tal desarrollo aunque sea eventual. Ello significa, en primer término, que su destino o uso constituye el elemento esencial para la delimitación de los espacios constitucionalmente protegidos, de modo que, en principio, son irrelevantes su ubicación, su configuración física, su carácter mueble o inmueble, la existencia o tipo de título jurídico que habilite su uso, o, finalmente, la intensidad y periodicidad con la que se desarrolle la vida privada en el mismo. En segundo lugar, si bien el efectivo desarrollo de vida privada es el factor determinante de la aptitud concreta para que el espacio en el que se desarrolla se considere domicilio, de aquí no se deriva necesariamente que dicha aptitud no pueda inferirse de algunas de estas notas, o de otras, en la medida en que representen características objetivas conforme a las cuales sea posible delimitar los espacios que, en general, pueden y suelen ser utilizados para desarrollar vida privada.

Como señala la sentencia del Tribunal Constitucional 22/2003, de 10 de febrero, el contenido del derecho a la inviolabilidad domiciliar es fundamentalmente negativo:

Lo que se garantiza, ante todo, es la facultad del titular de excluir a otros de ese ámbito espacial reservado, de impedir o prohibir la entrada o la permanencia en él de cualquier persona y, específicamente, de la autoridad pública para la práctica de un registro.

El derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio es extensivo a las personas jurídicas, si bien no existe una plena correlación entre el concepto legal de domicilio de las personas jurídicas establecido por la legislación mercantil, con el del domicilio constitucionalmente protegido, señala la sentencia del Tribunal Constitucional 137/1985, de 17 de octubre, ya que, como indica la sentencia del Tribunal Constitucional 54/2015, de 16 de marzo, recordando la doctrina sentada en la sentencia 69/1999, de 26 de abril,

las personas jurídicas gozan de una intensidad menor de protección, por faltar una estrecha vinculación con un ámbito de intimidad en su sentido originario; esto es, el referido a la vida personal y familiar, sólo predicable de las personas físicas. De suerte que ha de entenderse que en este ámbito la protección constitucional del domicilio de las personas jurídicas y, en lo que aquí importa, de las sociedades mercantiles, sólo se extiende a los espacios físicos que son indispensables para que puedan desarrollar su actividad sin intromisiones ajenas, por constituir el centro de dirección de la sociedad o de un establecimiento dependiente de la misma o servir a la custodia de los documentos u otros soportes de la vida diaria de la sociedad o de su establecimiento que quedan reservados al conocimiento de terceros.

La Ley 39/2015 recoge el mandato constitucional en los arts. 99 y 100.3 en el marco de la ejecución forzosa de los actos administrativos. Señala este último precepto que

Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, atribuye a los Juzgados de lo Contencioso Administrativo  en su art. 8.6 el conocimiento de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la administración pública, salvo que se trate de la ejecución de medidas de protección de menores acordadas por la Entidad Pública competente en la materia. Para este último supuesto, el art. 778 ter. de la Ley de Enjuiciamiento Civil, atribuye la competencia para autorizar la entrada en domicilio al Juzgado de Primera Instancia con competencia en el lugar donde radique el domicilio.

Aunque en un principio el Tribunal Constitucional determinó que la entrada en domicilio para ejecutar una sentencia judicial requería de una nueva resolución judicial autorizadora de dicha entrada (sentencia 22/1984, de 17 de febrero), a partir de la sentencia 160/1991, de 18 de julio, ha declarado que no es exigible la duplicidad de resoluciones judiciales porque el mandato constitucional se cumplimenta cuando el juez lleva a cabo la ponderación preventiva de los intereses en juego como garantía del derecho a la inviolabilidad del domicilio. Esta misma sentencia indica que la garantía judicial constituye un mecanismo de orden preventivo, destinado a proteger el derecho, y no como en otras intervenciones judiciales previstas en la Constitución a reparar su violación cuando se produzca. Además, al Juez que otorga la autorización de entrada no le corresponde enjuiciar la legalidad del acto administrativo que pretende ejecutarse (sentencia del Tribunal Constitucional 139/2004, de 13 de septiembre).

En cuanto a la intervención judicial que examina la solicitud de entrada en domicilio formulada por la Adminstración, el Tribunal Constitucional indica en la sentencia 188/2013, de 4 de noviembre, que

el Juez debe comprobar, por una parte, que el interesado es el titular del domicilio en el que se autoriza la entrada, que el acto cuya ejecución se pretende tiene una apariencia de legalidad, que la entrada en el domicilio es necesaria para aquélla y que, en su caso, la misma se lleve a cabo de tal modo que no se produzcan más limitaciones al derecho que consagra el art. 18.2 CE que las estrictamente necesarias para la ejecución del acto [SSTC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 3 a); 50/1995, de 23 de febrero, FJ 5; 171/1997, de 14 de octubre, FJ 3; 69/1999, de 26 de abril; y 136/2000, de 29 de mayo, FFJJ 3 y 4]. 

Junto a estas exigencias, este Tribunal ha señalado también que han de precisarse los aspectos temporales de la entrada, pues no puede quedar a la discrecionalidad unilateral de la Administración el tiempo de su duración (STC 50/1995, de 23 de febrero, FJ 7). Tales cautelas tienen como finalidad asegurar que no se restringe de modo innecesario el derecho a la inviolabilidad del domicilio, evitando un sacrificio desproporcionado de este derecho (SSTC 50/1995, de 23 de febrero, FJ 7; 69/1999, de 26 de abril, FJ 4). Por ello las exigencias en cada supuesto dependerán de las circunstancias que concurran, pues, como se señala en la STC 69/1999, de 29 de abril, FJ 4, los requisitos de detalle formulados a propósito de casos concretos pueden no resultar precisos en otros supuestos en los que las circunstancias sean diferentes.

La interposición del recurso contencioso administrativo contra un acto estando pendiente de resolución un recurso potestativo de reposición contra el mismo acto

Examinamos a continuación la doctrina del Tribunal Supremo sobre el antiguo art. 116.2 de la Ley 30/1992 (reproducido literalmente por el art. 123.2 de la Ley 39/2015), cuyo contenido es el siguiente:

No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que (el recurso de reposición) sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.

La razón del precepto es evitar que sobre un mismo acto administrativo se puedan simultanear dos vías impugnatorias, una administrativa y otra judicial. Como señala el Tribunal Supremo en la sentencia de 17 de septiembre de 2013,

la finalidad del precepto es clara en cuanto que si el recurso de reposición permite que la Administración autora de un acto puede modificarlo al pronunciarse, en plazo, sobre dicha reclamación, se suscitaría una compleja situación en que se impugna un acto que se ha visto alterado en su contenido, de ahí la necesidad de esperar a la resolución, expresa o presunta, del recurso para deducir el contencioso administrativo.

La consecuencia de la interposición del recurso de reposición contra un determinado acto es la suspensión de los plazos para interponer el recurso contencioso administrativo:

Porque ciertamente que tanto el requerimiento (previo) como el recurso de reposición son potestativos, pero si se utilizan suspenden los plazos para interponer el contencioso, cuyo plazo se iniciará tras la resolución de dicho recurso o requerimiento, a salvo los supuestos del silencio y el régimen de tales supuestos (sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 2015).

La suspensión del plazo para interponer el recurso de casación alcanza tanto a la persona interesada que ha interpuesto el recurso de reposición como a la que no lo ha hecho:

si bien es cierto que el recurso de reposición tiene carácter potestativo, su interposición por alguno de los interesados determina que la vía administrativa no pueda considerarse definitivamente terminada ni quepa, por consiguiente, interponer el recurso contencioso-administrativo. El art. 116.2 LRJ-PAC es claro y terminante a este respecto. Dado que el acto administrativo recurrido podría aún ser modificado por la Administración, la voluntad de ésta no queda definitivamente formada hasta que se resuelve, si algún interesado libremente decide interponerlo, el recurso de reposición. De aquí que no sea exigible a un interesado distinto del que interpone dicho recurso que acuda inmediatamente a la vía jurisdiccional. Ello no sólo conduciría a la difícilmente justificable conclusión de que la vía administrativa termina en momentos distintos para las diferentes personas afectadas por un mismo acto administrativo, sino que -llevando las cosas hasta sus últimas posibles consecuencias- quien así actuara se expondría a que su recurso contencioso-administrativo fuese declarado inadmisible por prematuro (Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2011).

Puede interponerse un recurso contencioso administrativo contra un acto administrativo, estando pendiente de resolución el recurso potestativo de reposición interpuesto contra el mismo de forma extemporánea, siempre que se haga dentro del preceptivo plazo de dos meses desde la notificación del acto:

Para que el recurso de reposición (…) desplegara el efecto de suspender el plazo de recurso contencioso administrativo, y constituir una opción alternativa y excluyente del recurso contencioso administrativo, el recurso debía haberse interpuesto en el plazo correcto (…). La aplicación del principio pro actione, corolario del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución obliga a tener por no puesto el recurso de reposición fuera de plazo, dejando abierta la puerta del contencioso contra la resolución recurrida en reposición de forma extemporánea, sometido eso sí y sin remedio, a que se interponga dentro del plazo de los dos meses establecido en el artículo 46 LJCA desde la notificación del acto recurrido, sin interrupción ni suspensión a causa del recurso de reposición extemporáneo (sentencias del Tribunal Supremo de 12 de julio de 2019 y de 29 de septiembre de 2015).

  

La consecuencia de la interposición del recurso contencioso administrativo estando pendiente de resolución expresa el recurso de reposición y sin que se haya producido la desestimación presunta es la inadmisibilidad del recurso por tratase de un acto no susceptible de impugnación (art. 69 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa)

Nuevamente sobre el cómputo de plazos por meses

El Tribunal Supremo nos ha recordado en la reciente sentencia de 28 de junio de 2019 cómo se computan los plazos expresados por meses, con ocasión del examen de la interposición de un recurso de alzada en un recurso contencioso administrativo de su competencia contra un acto del Consejo General del Poder Judicial.

Los hechos son los siguientes:

• Se dicta el acto impugnado el 25 de enero de 2018
• Se notifica el acto impugnado el 5 de febrero de 2018
• Se interpone el recurso de alzada el 6 de marzo de 2018

La tesis del recurrente era que el plazo vence dentro del día hábil siguiente al equivalente en el siguiente mes al día de la notificación del acto que se quiere recurrir. Y ello porque, a su juicio, el día de la notificación no entra dentro del cómputo.

La respuesta del Tribunal Supremo es contundente:

Aunque bajo la legislación de procedimiento administrativo anterior a la actual hubo algunas dudas iniciales, hace tiempo que es jurisprudencia inequívoca y constante de esta Sala que los plazos administrativos señalados por meses se computan de fecha a fecha, siendo día inicial el siguiente a la de la notificación y día final el equivalente al de la notificación en el mes siguiente.

Cita en apoyo de su argumento las sentencias de 25 de noviembre de 2003, 8 de marzo de 2006 y 17 de enero de 2011 para desestimar el recurso e imponer las costas al recurrente.

De acuerdo con lo que se ha expuesto, el plazo para interponer el recurso finalizaba el día 5 de marzo, lunes, por lo que la interposición del recurso de alzada el 6 de marzo era extemporánea.

No está de más añadir que el art. 30.4 de la Ley 39/2015, norma aplicable ratione temporis al caso examinado aunque el Tribunal Supremo no lo menciona, no deja lugar a dudas sobre cuál es el último día del computo de los plazos expresados por meses o años:

El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquél en que comienza el computo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.

Esta regulación se completa con la regla contenida en el apartado 5 del art. 30, que establece que

cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.

Sirva este apunte para dejar constancia de que la doctrina jurisprudencial se mantiene firme en esta materia que, sorprendentemente, aún da lugar a controversias, y también para que actualicemos nuestras referencias jurisprudenciales.

El despacho ordinario de los asuntos públicos por el Gobierno cesante en funciones

La Constitución establece en su art. 101.1 que el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente. Excepto en los casos de aprobación de una moción de censura (art. 113 de la Constitución) en que de forma casi inmediata se produce la sustitución de un Gabinete por otro, el cese del Gobierno da paso a un período más o menos prolongado en que el Gobierno cesante continua en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno (art. 101.2 de la Constitución).

Hasta épocas muy recientes, la sustitución de un Gobierno por otro tres la celebración de elecciones generales se había producido de forma bastante rápida. Ha sido con ocasión de las elecciones convocadas por el Real Decreto 977/2015, de 26 de octubre y celebradas el 20 de diciembre de 2015, que se produjo un largo interregno gubernamental –prolongado por la caducidad de la legislatura que dio lugar a nuevas elecciones el 26 de junio de 2016- hasta el 4 de noviembre de 2016, fecha de efectos del nombramiento del nuevo Gobierno con el Real Decreto 417/2016, de 3 de noviembre y la subsiguiente toma de posesión. Y en el momento en que se escriben estas líneas nos encontramos a la espera de que se inicie la investidura de la persona que ha de ocupar la Presidencia del Gobierno como consecuencia de las elecciones generales celebradas el 28 de abril de 2019.

¿Para qué está habilitado el Gobierno en funciones? La Ley 50/1997, de 27de noviembre, del Gobierno, establece en su art. 21.2 que

El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas.

Asimismo, la Ley 50/1997 señala lo que no puede hacer el presidente del Gobierno en funciones (art. 21.4):

a) Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales.

b) Plantear la cuestión de confianza.

c) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.

También señala lo que no puede hacer el Gobierno en funciones (art. 21.5):

a) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

b) Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.

Y, finalmente, también determina (art. 21.6) que

Las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales.

En resumen: la Ley enumera qué no puede hacer el Gobierno en funciones –aludiendo a materias que entran dentro del bloque de las funciones políticas del Gobierno-, pero no detalla qué puede hacer, utilizando la críptica frase de que limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, que determina la actuación de la Administración que del Gobierno depende.

Sobre qué ha de entenderse por despacho ordinario de los asuntos públicos se ha pronunciado recientemente en diversas ocasiones el Tribunal Supremo con unidad de doctrina. La sentencia fundamental en esta materia es la de 2 de diciembre de 2005, posteriormente confirmada y reproducida en las sentencias de 27 de diciembre de 2017, 18 de marzo de 2019, 2 de abril de 2019 y 11 de abril de 2019, entre otras.

Comienza la sentencia afirmando que

el Gobierno cesante debe seguir gobernando hasta que sea sustituido efectivamente por el nuevo.

Y que

se comprende sin dificultad que España no puede quedarse sin Gobierno ni siquiera unas horas.

Pero la propia naturaleza de la figura del Gobierno en funciones, cesante y transitoria, conlleva su falta de aptitud para ejercer la plenitud de las atribuciones gubernamentales. El hecho que el art. 101 de la Constitución no establezca restricciones del cometido del Gobierno en funciones y que no se remita a tal efecto a la Ley, a diferencia de lo que hace en otras hipótesis, obliga a extremar las cautelas para definir qué es lo que no puede hacer.

Para ello hay que partir de la función esencial que corresponde al Gobierno, que es, de acuerdo con el art. 97 de la Constitución, la dirección de la política interior y exterior, es decir, la dirección de la política general. Esto es lo que corresponde al Gobierno, pero no es lo que corresponde al Gobierno en funciones, porque el cese ha interrumpido la relación de confianza que le habilita para ejercer tal dirección, por lo que

el Gobierno en funciones ha de continuar ejerciendo sus tareas sin introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego, condicionar, comprometer o impedir las que deba trazar el que lo sustituya. El cese priva a este Gobierno de la capacidad de dirección de la política interior y exterior a través de cualquiera de los actos válidos a ese fin, de manera que será preciso examinar, caso por caso, cuando surja controversia al respecto, si el discutido tiene o no esa idoneidad en función de la decisión de que se trate, de sus consecuencias y de las circunstancias en que se deba tomar.

Trasladando esta consideración al concepto que queremos definir, el despacho ordinario de los asuntos públicos,

se deduce que ese despacho no es el que no comporta valoraciones políticas o no implica ejercicio de la discrecionalidad. Tampoco el que versa sobre decisiones no legislativas, sino el que no se traduce en actos de orientación política. (…) En definitiva, el despacho ordinario de los asuntos públicos comprende todos aquellos cuya resolución no implique el establecimiento de nuevas orientaciones políticas ni signifique condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno. Y esa cualidad que excluye a un asunto del despacho ordinario ha de apreciarse, caso por caso, atendiendo a su naturaleza, a las consecuencias de la decisión a adoptar y al concreto contexto en que deba producirse.

De este modo, el Tribunal Supremo ha considerado que un acuerdo del Consejo de Ministros sobre una solicitud de indulto no es un acto idóneo para trazar la dirección política que la Constitución asigna al Gobierno y que forma parte de la actividad normal del Consejo de Ministros (sentencia de 2 de diciembre de 2005); que la aprobación del Plan Director de la Red de Parques Nacionales tiene lugar en cumplimiento de un mandato legal de desarrollo sometido a plazo sin que comporte nuevas orientaciones políticas (27 de diciembre de 2017); y que la revisión del planeamiento hidrológico responde a la previsión legal de revisión sexenal establecida al efecto y en cumplimiento y persecución de los objetivos establecidos en la normativa comunitaria e interna, de manera que no responden a una iniciativa política del Gobierno ni a criterios de dirección política de la misma (11 de abril de 2019).

En cambio, el Tribunal Supremo consideró en la sentencia de 20 de septiembre de 2005 que el Gobierno en funciones había excedido sus atribuciones al conceder una extradición pasiva que había sido declarada procedente por el Tribunal competente porque

el hecho de que no sea vinculante para el Gobierno la resolución del Tribunal declarando procedente la extradición, (…) exige al Gobierno hacer un juicio de valor para apreciar si concurren o no alguna de las circunstancias reseñadas para conceder o denegar la extradición pasiva (reciprocidad, razones de seguridad, orden público o demás intereses esenciales para España) a pesar de que la resolución del Tribunal penal la estimara procedente; en consecuencia, el Gobierno en funciones, al pronunciarse sobre la procedencia o no de la extradición pasiva ejercita siempre una facultad de valoración de los intereses nacionales que conlleva un juicio político que excede de la gestión ordinaria de los asuntos públicos, y priva al futuro Gobierno de una decisión política que en el ejercicio de su soberanía nacional le corresponde en orden a conceder o denegar la extradición pasiva.

La práctica de notificaciones administrativas en persona distinta de la destinataria

El Tribunal Supremo ha examinado la validez de una notificación practicada a una persona interesada en su centro de trabajo y recepcionada por una persona que se identifica como secretaria. La cuestión ha sido resuelta por la sentencia de 11 de abril de 2019 a partir de considerar que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia la siguiente cuestión:

Determinar si resulta eficaz la notificación de inicio de las actuaciones inspectoras practicada a una tercera persona fuera del domicilio señalado por el obligado tributario o su representante, o del domicilio fiscal de uno u otro, más en particular, en el centro de trabajo de aquél.

Para dar respuesta a esta cuestión, el Tribunal Supremo trae a colación su sentencia de 5 de mayo de 2011 en la que se resume la doctrina jurisprudencial sobre los casos en los que se debe o no se debe dar validez a las notificaciones. 

Y a este respecto señala que lo relevante para decidir la validez o no de una notificación será que, a través de ella, el destinatario de la misma haya tenido un real conocimiento del acto notificado, de manera que la regularidad formal de la notificación no será suficiente para su validez si el notificado no tuvo conocimiento real del acto que había de comunicársele. 

Y, en sentido contrario, que los incumplimientos de las formalidades establecidas no serán obstáculo para admitir la validez de la notificación si ha quedado debidamente acreditado que su destinatario tuvo un real conocimiento del acto comunicado.

De los principios señalados, el Tribunal Supremo extrae la siguiente tipología de notificaciones en función de su mayor o menor corrección formal:

- Notificaciones que respetan todas las formalidades establecidas: en ellas debe de partirse de la presunción iuris tantum de que el acto ha llegado tempestivamente a conocimiento del interesado; pero podrán enervarse en los casos en los que se haya acreditado suficientemente lo contrario.

- Notificaciones de que han desconocido formalidades de carácter sustancial (entre las que deben incluirse las practicadas, a través de un tercero, en un lugar distinto al domicilio del interesado: en estas ha de presumirse que el acto no llegó a conocimiento tempestivo del interesado y le causó indefensión; pero esta presunción admite prueba en contrario cuya carga recae sobre la Administración, una prueba que habrá de considerarse cumplida cuando se acredite suficientemente que el acto llegó a conocimiento del interesado.

- Notificaciones que quebrantan formalidades de carácter secundario: en las mismas habrá de partir de la presunción de que él acto ha llegado a conocimiento tempestivo del interesado.

A partir de la transcrita tipología, el Tribunal Supremo considera que el criterio que hay que sentar para las notificaciones practicadas a una tercera persona en un lugar distinto al señalado por la persona interesada o por su representante, y que tampoco sea el domicilio fiscal de uno u otro, es que

ha de presumirse que el acto no llegó a conocimiento tempestivo del interesado y le causó indefensión; que esta presunción admite prueba en contrario cuya carga recae sobre la Administración; y que la prueba habrá de considerarse cumplida cuando se acredite suficientemente que el acto llegó a conocimiento del interesado.

Más sobre el régimen de los convenios administrativos en la Ley 40/2015: la sentencia del Tribunal Constitucional 33/2019.

Recientemente se ha publicado en el Boletín Oficial del Estado la sentencia del Tribunal Constitucional 33/2019, de 14 de marzo de 2019, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad presentado per el Gobierno de Canarias contra los arts. 48.8 y 50.2 d) y las disposiciones adicionales séptima y octava de la Ley 40/2015.

El Gobierno de Canarias había cuestionado la previsión contenida en el art. 48.4 de la Ley 40/2015 según la cual

los convenios suscritos por la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes resultarán eficaces una vez inscritos en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del sector público estatal (…)

que se regula por la disposición adicional séptima. El recurrente indica que el precepto transcrito hace depender la eficacia de los convenios del arbitrio de una de las partes, que podrá condicionar, retrasar o suspender la inscripción, lo que vulneraría los principios de lealtad institucional e interdicción de la arbitrariedad y la potestad de autogobierno de la Comunidad de Canarias. Acepta, no obstante, la interpretación de que la inscripción y el envío al Boletín Oficial del Estado sean actos debidos sin posibilidad de rechazo, retraso, dilación u observación, en cuyo caso no existiría la vulneración denunciada.

El Tribunal Constitucional, después de recordar que los preceptos impugnados tienen como antecedente la recomendación del Tribunal de Cuentas de

que se complete y amplíe la información sobre los convenios mediante un sistema registral que dé cumplida información de los que se celebren con todas las entidades públicas y con entidades sujetas al derecho privado,

manifiesta que la regulación impugnada puede reputarse sin dificultad legislación básica del régimen jurídico de las administraciones públicas, y que responde a las exigencias de trasparencia y eficacia de la actuación administrativa (art. 103.1 CE), eficiencia en el uso de los recursos públicos (art. 31.2 CE) y control del gasto público (art. 136 CE). La publicidad resultante facilita, en particular, el control por parte de los organismos de intervención de las administraciones públicas, el control directo de la actividad administrativa por parte de la ciudadanía y la configuración de las políticas públicas. Y no puede afirmarse que, al vincular la eficacia del convenio a la inscripción registral y a la publicación en el Boletín Oficial del Estado, el legislador ha abandonado el cumplimiento a la voluntad de una de las partes. Tal como admite el propio Gobierno canario, la inscripción es un acto debido, resultado de una mera comprobación, que no coloca a las administraciones locales o autonómicas en una posición de inferioridad respecto de la administración general del Estado. El Tribunal Constitucional desestima, por tanto, esta primera impugnación.

La segunda impugnación va dirigida contra la previsión contenida en el art. 50.2, d) de la Ley 40/2015, que condiciona la aportación del Estado en los convenios plurianuales de subvención a la existencia de crédito presupuestario, en los términos siguientes:

Cuando los convenios plurianuales suscritos entre Administraciones Públicas incluyan aportaciones de fondos por parte del Estado para financiar actuaciones a ejecutar exclusivamente por parte de otra Administración Pública y el Estado asuma, en el ámbito de sus competencias, los compromisos frente a terceros, la aportación del Estado de anualidades futuras estará condicionada a la existencia de crédito en los correspondientes presupuestos.

El Gobierno de Canarias considera que la previsión controvertida abandonaría al arbitrio de la administración estatal el cumplimiento de los compromisos financieros de carácter plurianual a la vez que dejaría intactos los contraídos por la administración autonómica. Legitimaría pues la frustración del convenio en cuanto a la aportación estatal, con el consiguiente descalabro económico para la comunidad autónoma. La administración estatal pasaría a ocupar una posición de jerarquía respecto de las comunidades autónomas en el marco de un negocio que se supone que es paritario, por lo que se vulneraría la autonomía política y financiera de las comunidades autónomas y el principio de lealtad institucional.

El Tribunal Constitucional plantea la cuestión indicando que

Dada la división de poderes y la autonomía parlamentaria (arts. 66 y 67 CE), las Cortes Generales no están obligadas a autorizar el crédito necesario para satisfacer estos compromisos plurianuales de gasto, por más que hayan sido contraídos válidamente con sujeción a la indicada serie de requisitos. A su vez, debido al principio de legalidad presupuestaria (arts. 66.2 y 134 CE), sin la oportuna autorización presupuestaria el Gobierno no podrá ejecutar tales compromisos. No por ello los compromisos plurianuales de gasto válidamente contraídos quedan desprovistos de todo contenido obligacional.

El Gobierno está obligado a incluir en los proyectos de ley de presupuestos generales del Estado correspondientes a cada ejercicio las partidas de gasto comprometidas (art. 134.2 CE; arts. 32, 33 y 37.1 de la Ley 47/2003). A su vez, si los presupuestos generales no las autorizasen, está obligado a la «reprogramación», con el «consiguiente reajuste de anualidades», siempre «que lo permitan las disponibilidades del crédito», o a la «resolución del negocio siguiendo el procedimiento establecido en las correspondientes normas» con «las compensaciones que, en su caso procedan» [art. 47 bis, apartados 2 y 3 de la Ley 47/2003]. Correlativamente, la contraparte podrá exigir judicialmente la declaración del compromiso de gasto insatisfecho y que el Gobierno realice o promueva la correspondiente modificación presupuestaria para hacer efectivo el cumplimiento.

El Tribunal Constitucional considera que no existe vulneración de los principios constitucionales alegados en el recurso por los siguientes motivos:

-  Una comunidad autónoma conoce de antemano la facultad gubernamental de resolución de este tipo de compromisos plurianuales de gasto por ausencia del correspondiente crédito presupuestario, de modo que si opta por suscribir el convenio, habrá consentido formalmente el riesgo de que no ingresen finalmente en sus arcas públicas cantidades válidamente comprometidas por la administración general del Estado.

- La ausencia de crédito puede dar lugar a la resolución de compromisos de gasto solo si deriva de factores ajenos a la acción del poder ejecutivo. El Gobierno no puede acordar la resolución al amparo del precepto impugnado si dejó de incluir el crédito necesario en el correspondiente proyecto de ley de presupuestos generales o de realizar o promover las modificaciones presupuestarias que habrían facilitado el pago.

- El Gobierno podrá declarar la extinción del compromiso de gasto derivado del convenio «subvención» solo si acontece un hecho futuro y ajeno a la voluntad de las partes: la ausencia de crédito en los presupuestos correspondientes.

- Cuando por razones ajenas a la voluntad del Gobierno falta el crédito necesario para cumplir los compromisos suscritos, el precepto controvertido no impone automáticamente la extinción del convenio, ni obliga a resolverlo en todo caso y sin tomar en consideración las perturbaciones que ello produce a la contraparte, en general, y sobre sus previsiones de ingresos y competencias, en particular. Hay que recordar que el art. 47 bis, último párrafo, de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establece que:

En aquellos supuestos en los que la obligación de la Hacienda Pública estuviera condicionada, en el propio negocio o acto jurídico del que derive, a la existencia de crédito adecuado y suficiente en los Presupuestos Generales del Estado de cada uno de los ejercicios para los que se comprometió, el órgano administrativo, con carácter previo a acordar la resolución de la relación jurídica, valorará el presupuesto de gastos autorizado y el grado de ejecución del objeto del negocio, a fin de considerar soluciones alternativas antes de que opere la condición resolutoria, para lo cual deberá notificar de forma fehaciente al tercero tal circunstancia.

Concluye el Tribunal Constitucional afirmando que el precepto impugnado es una previsión dotada de cobertura competencial que no impone el desequilibrio obligacional que denuncia el Gobierno canario ni atenta contra la interdicción de la arbitrariedad.

Por último, el Gobierno de Canarias impugna la disposición adicional octava de la Ley 40/2015, que establece en su apartado 1 que

todos los convenios vigentes suscritos por cualquier administración pública o cualquiera de sus organismos o entidades vinculados o dependientes deberán adaptarse a lo aquí previsto en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta Ley.

El Gobierno de Canarias afirma que el precepto viene a suprimir los instrumentos de cooperación que no hayan sido adaptados a la regulación estatal en el plazo trienal indicado. El mantenimiento de los convenios, acuerdos y mecanismos de colaboración debería depender de la propia voluntad de los entes territoriales que los han suscrito. El Estado carecería de título competencial para adoptar semejante regulación. Habría invadido la competencia de la comunidad autónoma de autoorganización y la autonomía política.

En respuesta a tales objeciones, el Tribunal Constitucional expone que si el Estado cuenta con competencia para establecer legislación básica, va de suyo que está habilitado también para regular el ámbito de aplicación temporal de esa legislación, y señala que la opción escogida es respetuosa con la autonomía organizativa de las comunidades autónomas al conferir a las administraciones un plazo de tres años para adaptar a la nueva regulación los convenios administrativos. Señala además que la competencia estatal para establecer el ámbito de aplicación de la legislación básica permite igualmente ordenar la supresión o disolución de aquellas estructuras o instrumentos administrativos que no se adapten a las nuevas bases dentro de un plazo determinado.

Por ello desestima también el recurso en este aspecto.

Con esta sentencia, el Tribunal Constitucional ha acabado de dar respuesta a las impugnaciones directas del conjunto normativo compuesto por las Leyes 39/2015 y 40/2015.